Государственная дума России рассматривает законопроект о запрете деятельности унитарных предприятий на конкурентных рынках. Журнал «Бюджет» попросил разработчика — Федеральную антимонопольную службу — прокомментировать документ. О целях законопроекта, основных механизмах и разногласиях вокруг него — в интервью заместителя руководителя ведомства
Сергея Анатольевича ПУЗЫРЕВСКОГО.
О недостатках унитарных предприятий
— По итогам 2013 года в России насчитывалось примерно 11,2 тысячи унитарных предприятий, но к 2014 году их число увеличилось до 25 тысяч. Сейчас их около 17 тысяч. Скажите, с чем связана такая популярность этой организационно-правовой формы среди муниципальных и региональных властей?
— Очень точно об этом сказал Президент РФ на заседании Государственного совета по развитию конкуренции, которое состоялось 5 апреля 2018 года. Владимир Владимирович Путин отметил: «Проще работать со своими ГУПами и МУПами, чем выбирать эффективных исполнителей на конкурентном рынке».
Первая причина — в устоявшемся бюрократическом мышлении, нежелании находить и использовать новые эффективные способы управления. Многие предпочитают использовать административный ресурс, а не решать проблемы региона или муниципального образования через создание условий для развития конкуренции. Другая причина — унитарные предприятия можно использовать, чтобы обойти нормы Закона № 44‑ФЗ. Антимонопольные органы знают о таких случаях, мы нередко с этим сталкиваемся.
ФАС России выявляет многочисленные факты ухода заказчиков от применения норм Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд» за счет передачи бюджетных средств в форме субсидий подведомственным унитарным предприятиям. Последние тратят их на закупки товаров, работ, услуг для нужд заказчика, в том числе и на конкурентных рынках. Например, это могут быть работы по строительству, закупка лекарственных средств и медицинских изделий.
— Какие еще проблемы, кроме перечисленных, видит ФАС?
— Участие унитарных предприятий в хозяйственной деятельности оказывает негативное влияние на конкуренцию на локальных рынках и приводит к их монополизации. К сожалению, несмотря на более чем двадцатилетнюю историю реформирования, все попытки снизить отрицательное влияние унитарных предприятий на развитие российской экономики не дали должного результата.
Согласно отчету Федерального агентства по управлению государственным имуществом «О выполнении прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества 2014–2016 годов» в большинстве случаев такие предприятия не осуществляют какой-либо деятельности, кроме сдачи в аренду объектов недвижимости. В связи с этим потребовались новые эффективные меры по их реформированию.
О рассмотрении законопроекта
— Расскажите, пожалуйста, подробнее о законопроекте, который разработала ФАС для ограничения деятельности унитарных предприятий?
— Напомню, ограничение создания унитарных предприятий на конкурентных рынках — одно из мероприятий Национального плана развития конкуренции на 2018–2020 годы, утвержденного указом Президента РФ № 618 «Об основных направлениях государственной политики по развитию конкуренции». Федеральная антимонопольная служба в соответствии с Национальным планом развития конкуренции разработала проект федерального закона о запрете деятельности унитарных предприятий на конкурентных рынках.
Документ предусматривает запрет на создание и деятельность государственных и муниципальных унитарных предприятий на товарных рынках, находящихся в условиях конкуренции. Исключение — если унитарное предприятие создают для обеспечения обороны и безопасности государства, что должно быть предусмотрено федеральным законом, актом Президента РФ либо актом Правительства РФ. Второе исключение сделано для естественных монополий.
Помимо ликвидации, есть еще два направления реформирования унитарных предприятий. Первое — преобразование организаций, осуществляющих деятельность на конкурентных рынках, в акционерные общества или общества с ограниченной ответственностью. В таком случае государство сохраняет контрольный пакет акций или основную долю, вплоть до 100 процентов. Второй вариант — если унитарное предприятие решает социальные задачи, то его следует преобразовать в бюджетное учреждение.
— Пока законопроект принят в первом чтении Госдумой, однако на него поступили противоречивые отзывы. Например, спикер верхней палаты Валентина Ивановна Матвиенко заявила, что документ противоречит принципу распределения полномочий между уровнями власти, а также Конституции.
— Совет Федерации предварительно рассматривал законопроект и направил свои замечания. Что касается его соответствия нормам Конституции, то нужно отметить следующее: документ проходил оценку на соответствие нормам действующего законодательства, включая Конституцию, и получил положительное заключение в указанной части, в том числе Минюста России.
Регулирование гражданских отношений относится к уровню федеральных законов, то есть к федеральному уровню. Напомню, что пункт четвертый статьи восьмой Закона о государственных и муниципальных унитарных предприятиях определяет, в каких случаях их можно создавать. Однако механизмы контроля за тем, насколько деятельность унитарных предприятий соответствует определенным в законе целям, законодательно не определены. В результате большинство унитарных предприятий присутствует на конкурентных рынках.
Подготовленный ФАС законопроект не просто полностью соответствует Конституции — он призван обеспечить соблюдение гарантированного восьмой статьей Конституции Российской Федерации баланса защиты частной и государственной форм собственности. Он должен гарантировать защиту прав и законных интересов всех участников соответствующих правоотношений на основе принципа юридического равенства.
— Тем не менее какие претензии возникли к документу и как на них будет реагировать ФАС?
— Когда законопроект начали рассматривать в Госдуме, представители ФАС приняли участие в его обсуждениях во всех фракциях Государственной думы, встречались с профильными комитетами, представителями общественных организаций, Общественной палаты России. Все поступившие замечания были учтены. По результатам ФАС России подготовила и внесла в правительство проект поправок к законопроекту. Сейчас эти поправки находятся на рассмотрении в Государственной думе.
Что предусматривают изменения? Во-первых, унитарные предприятия, обеспечивающие жизнедеятельность населения в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, смогут продолжить работу. Во-вторых, можно будет сохранить предприятия, чья деятельность связана с развитием культуры, искусства и сохранением культурных ценностей. В-третьих, если унитарное предприятие работает на товарном рынке, где конкуренция отсутствует, то законопроект на него распространяться не будет.
Другими словами, поправки позволяют сохранить ГУПы и МУПы на тех товарных рынках, где отсутствует конкуренция.
Последняя поправка — срок переходных положений законопроекта продлен до 2023 года.
— Если документ не одобрят, какие действия планирует предпринять Федеральная антимонопольная служба?
— Мы уверены, что законопроект будет принят. В противном случае не будут исполнены поручения Президента Российской Федерации. Со своей стороны, ФАС, как я уже говорил, предприняла все меры: законопроект был доработан для снятия всех разногласий.
О некоторых положениях
— Верно ли утверждение, что основная цель законопроекта — снизить долю государства в экономике?
— Как я уже сказал, законопроект разработан во исполнение Национального плана по развитию конкуренции, в котором снижение доли государственного участия в экономике обозначено в качестве одной из основных целей. Кроме того, преобразование унитарных предприятий в иные организационно-правовые формы (акционерное общество или общество с ограниченной ответственностью) позволит обеспечить учет государственного и муниципального имущества, а также доходов от его аренды.
Помимо прочего, реформирование унитарных предприятий повысит инвестиционную привлекательность государственной собственности, обеспечит ее участие в хозяйственном обороте, привлечет инвесторов на взаимовыгодных условиях.
— Что предусматривает законопроект в случае, если нарушен порядок создания унитарного предприятия или изменения его вида деятельности?
— Государственное или муниципальное унитарное предприятие, которое создано с нарушением запрета, предусмотренного законопроектом, либо государственное или муниципальное предприятие, которое осуществляет деятельность в нарушение запрета, подлежит ликвидации в судебном порядке по иску антимонопольного органа.
Чтобы обеспечить соблюдение антимонопольных требований к созданию таких предприятий, мы предлагаем дополнить статью 12 Федерального закона от 8 августа 2001 года № 129‑ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» рядом положений.
Они предусматривают, что при государственной регистрации нового унитарного предприятия (в том числе если его создают путем реорганизации) необходимо предоставить в регистрирующий орган заключение антимонопольного о том, что создание нового ГУПа или МУПа не нарушает антимонопольное законодательство Российской Федерации, либо уведомление, что заключение не требуется, если, например, унитарное предприятие создается в соответствии с федеральным законом, актом президента или правительства.
Доля унитарных предприятий в отраслях
Доля унитарных предприятий в общем количестве российских коммерческих организаций, по данным Аналитического центра при Правительстве РФ, незначительна и составляет порядка 0,3%. По размеру выручки большинство из них могут быть отнесены к микропредприятиям.
Большое число унитарных предприятий работает в сферах забора, очистки и распределения воды (33% от всех организаций), поставок электроэнергии, газа, пара и кондиционирования воздуха (9%), сбора и обработки сточных вод (6,7%).
По мнению экспертов, высказанному в ходе круглого стола «Государственный сектор в российской экономике», состоявшегося в аналитическом центре в конце марта 2019 года, ЖКХ имеет самый большой среди перечисленных сфер инвестиционный потенциал со стороны малого бизнеса. Вместе с тем она является стратегической отраслью для городского хозяйства.
Относительно высокая доля унитарных организаций наблюдается в отдельных конкурентных сферах, таких как ритуальные услуги (10% в общем количестве компаний в данной сфере), эксплуатация автомобильных дорог и автомагистралей (7,5%), деятельность физкультурно-оздоровительных комплексов (2,8%) и торговля лекарственными средствами (2,3%).
Унитарные предприятия и госзаказ
Объем закупок в рамках 44‑ФЗ у унитарных предприятий в 2018 году составил 393 миллиарда рублей. Из них только половина была разыграна в рамках конкурентных процедур.
В то же время ГУПы и МУПы сами являются поставщиками в государственных и муниципальных закупках. Они работают на таких конкурентных рынках, как услуги транспорта и складского хозяйства (доля в общем объеме заключенных контрактов по стоимости в прошлом году составила 15%), услуги в области информации и связи (5%), строительные работы (4,5%), и многих других. Подробнее — в таблице.
Таблица. Отраслевая структура закупок у унитарных предприятий в 2018 г.
|
Отрасль / вид деятельности |
Объем заключенных контрактов с УП, млрд руб. |
Доля закупок у УП в общем объеме закупок, % |
|
Строительные работы |
111 |
4,5 |
|
Электроэнергия, газ, пар и кондиционирование воздуха |
57 |
10,0 |
|
Услуги транспорта и складского хозяйства, в том числе: |
51 |
15,0 |
|
услуги по перевозке пассажиров в городском и пригородном сообщении |
18 |
41,0 |
|
услуги по эксплуатации автомагистралей |
16 |
9,4 |
|
услуги почтовой связи и курьерские |
10 |
35,0 |
|
Водоснабжение; водоотведение, услуги по удалению и рекультивации отходов |
40 |
41,0 |
|
Продукция обрабатывающих производств |
32 |
1,8 |
|
Услуги административные и вспомогательные |
18 |
8,4 |
|
Услуги в области здравоохранения и социальные услуги |
15 |
20,0 |
|
Услуги в области информации и связи |
15 |
5,0 |
|
Продукция горнодобывающих производств |
15 |
22,0 |
|
Услуги, связанные с научной, инженерно-технической деятельностью |
14 |
4,0 |
|
Прочее |
25 |
4,1 |
|
Итого |
393 |
5,7 |
Источник: СПАРК.
Подготовил К. В. ОВЧАРУК
