Елена Николаевна ЗЯБКИНА, заместитель министра управления финансами Самарской области
Правительство Самарской области при реализации бюджетной и долговой политики уделяет особое внимание оптимизации процессов управления текущей ликвидностью бюджета.
Эффективность управления ликвидностью и государственным долгом Самарской области положительно оценивается экспертами ведущих российских и международных рейтинговых агентств. За последний год агентства АКРА и Moody`s повысили уровень кредитного рейтинга региона на одну ступень, а S&P изменило прогноз по текущему рейтингу со «стабильного» до «позитивного» уровня.
Начиная с 2005 года регион осуществляет размещение временно свободных средств областного бюджета на банковских депозитах. При этом в соответствии с действовавшим на тот момент законодательством субъект РФ самостоятельно разрабатывал порядок размещения данных средств и устанавливал требования к кредитным организациям. В 2008 году были внесены изменения в статью 236 Бюджетного кодекса РФ. Согласно им, требования к кредитным организациям, в которых могут размещаться средства бюджетов субъектов РФ, должны быть не ниже установленных Правительством РФ к кредитным организациям, в которых могут размещаться средства федерального бюджета.
Министерство управления финансами Самарской области, руководствуясь разработанным порядком[1], ежегодно проводит отбор кредитных организаций на право размещения временно свободных средств бюджета на банковских депозитах. До 2016 года отбор производился только по размещению средств на срочных депозитах. В нем традиционно принимают участие ведущие банки, осуществляющие свою деятельность на территории региона и соответствующие критериям отбора. При этом размещение средств на срочных депозитах является для кредитной организации — победителя отбора правом, а не обязанностью. В качестве базовой ставки, применяемой для проведения процедуры отбора, используется ставка MosPrime. Это независимая индикативная ставка предоставления заемных средств, которая определяется в ежедневном режиме, исходя их текущей рыночной ситуации, и публикуется в открытых источниках информации. Ее применение является залогом прозрачности и высокой степени адаптации проводимых процедур размещения средств бюджета к меняющейся рыночной стоимости ресурсов.
Под фактическую потребность
Применение казначейских методов при финансировании расходов позволяет финансовым органам субъектов РФ не только более эффективно использовать бюджетные средства и обеспечивать прозрачность их расходования, но и управлять временно свободными остатками средств, что приносит региону дополнительные доходы. В соответствии с федеральными трендами в Самарской области сформирована и закреплена в нормативной правовой базе субъекта система финансирования расходов бюджета под фактическую потребность. Так, например, с 2015 года предоставление государственным бюджетным (автономным) учреждениям субсидий на выполнение госзадания, субсидий на иные цели, субсидий на капитальные вложения осуществляется под фактическую потребность в автоматическом режиме. Кроме того, перечисление субсидий местным бюджетам и юридическим лицам осуществляется после представления документов, подтверждающих фактически произведенные расходы, или документов, подтверждающих возникновение соответствующих денежных обязательств, в случае необходимости оплаты авансов по ним.
В первый же год использование механизма финансирования под фактическую потребность при предоставлении субсидий государственным бюджетным (автономным) учреждениям, а также местным бюджетам позволило обеспечить значительную оптимизацию остатков на счетах учреждений и муниципальных образований. Так, например, по состоянию на 1 января 2016 года общий остаток целевых межбюджетных трансфертов на счетах муниципальных образований (в части субсидий и субвенций из областного бюджета) составил 224 миллиона рублей, что на 385 миллионов рублей (или на 63%) меньше аналогичного показателя 2015 года.
Созданная в последние годы система финансирования позволила в большем объеме аккумулировать средства на едином счете областного бюджета. Это, в свою очередь, отразилось как на объемах средств, размещаемых на депозитах, так и на суммах доходов, поступивших от их размещения (рисунок).
Рисунок. Размещение временно свободных средств областного бюджета на банковских депозитах в 2012–2018 гг.
Расширяем инструментарий
Начиная с 2016 года Самарской областью впервые в ПФО был внедрен новый вид депозита — депозит до востребования (с обязанностью кредитной организации — победителя отбора размещать средства на депозите). Это позволило вовлечь в процедуру кеш-менеджмента дополнительные средства областного бюджета со сроком размещения от одного дня. Применение данного банковского продукта повысило эффективность управления временно свободным остатком средств, помогло обеспечить текущую сбалансированность областного бюджета, а также существенно повлияло на рост доходов в 2016–2018 годах.
В конце 2016 года Министерство финансов РФ и Федеральное казначейство ужесточили требования к кредитным организациям, допускаемым к процедуре размещения средств федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ. Планка минимального размера собственных средств кредитной организации была повышена с 5 до 250 миллиардов рублей. Это существенно сократило число потенциальных участников отбора — указанным критериям в стране соответствовали только семь кредитных организаций.
Ввиду сложившейся в 2017–2018 годах конъюнктуры рынка, при которой кредитные организации имели избыток ликвидности, предложения по размещению временно свободных средств бюджета на срочных депозитах по ставке MosPrime, актуальной на тот момент, не находили спроса у банков-контрагентов. Размещение средств осуществлялось на депозит до востребования, как наиболее адаптированный к изменению рыночной ситуации в коротком временном периоде инструмент управления текущей ликвидностью. Всего с 2005 по 2018 год от размещения временно свободных средств бюджета Самарской области удалось дополнительно получить доход в размере 3,3 миллиарда рублей.
Уже в июле 2018 года ограничение по минимальному капиталу было существенно смягчено, планка была понижена с 250 до 25 миллиардов рублей, и круг соответствующих новым критериям кредитных организаций расширился с семи до 21. Данное обстоятельство помимо положительного аспекта в виде формирования конкурентной среды несет определенную степень риска в плане соблюдения критериев надежности кредитных организаций, допущенных к участию в процессе размещения средств.
Потенциал развития практики
Практика предоставления Федеральным казначейством кредитов на пополнение остатков средств на единых счетах бюджетов субъектов РФ на срок до 90 дней применяется сейчас широко. При этом одно из условий предоставления таких кредитов — отсутствие у региона размещенных на банковских депозитах бюджетных средств. В то же время невозможно и досрочное погашение казначейского кредита — это не предусмотрено договором.
Данное обстоятельство снижает маневренность финорганов при управлении остатками средств. Так, например, Министерство управления финансами Самарской области в марте 2018 года прогнозировало кассовый разрыв, вследствие чего был привлечен кредит на пополнение остатков средств на счете областного бюджета на 31 день. Однако в связи с поступлением доходов сверх прогнозируемых значений в течение месяца остаток денежных средств по факту превышал уровень, необходимый для оплаты объема предъявленных денежных обязательств и задолженности по кредиту. Получилось, что, с одной стороны, мы имели средства для досрочного погашения кредита, но с другой — в соответствии с условиями договора не имели возможности погасить заем досрочно. Это не позволило нам эффективно управлять остатками средств на счете областного бюджета, что привело к потере потенциальных дополнительных доходов.
Еще одним направлением повышения эффективности управления остатками средств на едином счете бюджета субъекта РФ является, на наш взгляд, расширение полномочий финансовых органов в рамках казначейского сопровождения средств. В частности, было бы целесообразно законодательно закрепить право финорганов субъекта РФ на расширение перечня неучастников бюджетного процесса — юридических лиц, получающих средства из бюджета, которым могут быть открыты лицевые счета в финансовых органах. Таким образом, потенциал развития практики управления временно свободными остатками средств бюджетов очевиден.
[1] Порядок размещения средств областного бюджета на банковских депозитах, утвержденный постановлением Правительства Самарской области № 49 от 10 февраля 2012 года.
