Виталий Радикович БАЙРАШЕВ, консультант Экспертно-консультационного центра Института госзакупок
В. Р. БайрашевВ текущем году субъекты РФ получат на реализацию мероприятий в рамках национальных проектов 600 миллиардов рублей. Все эти деньги должны пройти через процедуру госзакупок. Для того чтобы контрактная система не тормозила реализацию нацпроектов и субъекты РФ успели провести закупки на озвученную сумму, Правительство РФ разработало ряд нововведений. Все они направлены на упрощение и повышение оперативности закупочного процесса, в том числе в сфере строительства. Проанализировав изменения, мы пришли к выводу, что данные новации всего лишь полумера, которая улучшит ситуацию незначительно.
Государственные и муниципальные закупки в строительной сфере были и остаются для заказчиков одними из самых сложных. И эти сложности вызваны не только сравнительно высокой неопределенностью этапа исполнения контракта (например, некачественно подготовленная проектная документация может значительно затянуть процесс строительства), но и нормами Закона № 44‑ФЗ, который позволяет отклонять заявки по формальным основаниям. При намеренном противодействии со стороны заказчика сама подготовка заявки превращается в сложную игру на внимательность, где одна ошибка сводит на нет большую работу. В результате изначально высококонкурентный рынок с десятками претендентов превращается в закупку с заранее определенным кругом участников, что отбивает желание многих подрядчиков тратить свое время на участие в таких закупках.
И вот пожелания добросовестных поставщиков и ФАС России были услышаны: 1 мая 2019 года Президент РФ подписал Федеральный закон № 71‑ФЗ, предусматривающий ряд новаций. С 1 июля 2019 года в первую часть заявки на участие в электронном аукционе, содержащей проектную документацию на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт или снос объекта капитального строительства, должно быть включено только согласие на выполнение работ. Теперь никаких бессонных ночей на отгадывание конкретных показателей товаров не потребуется. Но помогут ли принятые меры предотвратить злоупотребления со стороны заказчиков? Попробуем разобраться в принятых изменениях.
Ограниченное действие нововведений
В первую очередь обращает на себя внимание тот факт, что изменения, упрощающие состав заявки в строительных закупках, ограничиваются только одним способом закупки в электронной форме, а именно электронным аукционом. Конечно, электронный аукцион — это самый распространенный вариант закупки строительных работ. Однако стоит помнить, что распоряжение Правительства РФ от 21 марта 2016 года № 471-р, устанавливающее запрет на применение конкурсов по определенному перечню товаров, работ, услуг, не распространяется на закупки работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту особо опасных, технически сложных и уникальных объектов капитального строительства, а также искусственных дорожных сооружений, включенных в состав автомобильных дорог федерального, регионального или межмуниципального, местного значения. Это означает, что данные работы по-прежнему можно закупать посредством конкурса в электронной форме и требовать от участников закупки указывать конкретные показатели товара в составе заявки. Также не были упрощены процедура запроса котировок в электронной форме, применяемая для проведения закупок до 500 тысяч рублей, и закрытые способы закупки.
Другим вопросом, на который следует обратить внимание, является ограниченность перечня работ, в отношении которых законодатель упростил до минимума состав заявки. Понятия «строительство», «реконструкция», «капитальный ремонт», «снос», «объект капитального строительства» представлены в статье 1 Градостроительного кодекса. Исходя из этих определений, совершенно ясно, что все не попадающие под данные определения работы могут закупаться по старым правилам, где участники закупки должны будут указывать конкретные показатели товаров. К таким работам относятся текущий ремонт[1], благоустройство территории, работы по сохранению объектов культурного наследия и пр.
Закупки работ в отношении объектов, не являющихся объектами капитального строительства, например некапитальных строений, сооружений, также могут проводиться по прежним схемам, не предполагающим подачи первой части заявки на участие в электронном аукционе исключительно в форме согласия. Также не получится подать упрощенную заявку на участие в закупке в том случае, если составление проектной документации не требуется. Например, в случае строительства, реконструкции объекта индивидуального жилищного строительства, садового дома (часть 3 статьи 48 ГрК РФ). Таким образом, значительная часть работ по строительной или близкой к ней тематике оказалась исключена из сферы действия изменений Закона № 44‑ФЗ, упрощающих участие подрядчиков в закупках.
Говоря о случаях закупки работ, когда в электронном аукционе заказчик вправе требовать от участников закупки указания в заявке конкретных показателей товаров, нельзя не затронуть и вопрос сроков подачи заявок. С 1 июля 2019 года для участников закупки ситуация осложнится тем, что практически все закупки с ценой до 300 миллионов рублей будут публиковаться за семь дней до даты окончания подачи заявок[2]. Конечно, важность сокращения длительных сроков проведения закупок не следует недооценивать, но надо понимать, что часть этого срока будет приходиться на выходные или праздничные дни. Таким образом, на подготовку сложной заявки с конкретными показателями у участников закупки будет оставаться не так много времени.
Злоупотребления при планировании и исполнении контракта
Контрактная система в сфере закупок сегодня включает в себя не только стадии определения поставщика (подрядчика, исполнителя), но и этапы планирования, исполнения контракта и контроля. И если регулирование закупок на этапе выбора поставщика становится более жестким и перестает поддаваться манипуляциям, то очевидно, что недобросовестные действия заказчиков станут гораздо чаще встречаться на этапах планирования закупки и исполнения контракта[3].
С одной стороны, появление у заказчиков права включать в состав закупки проектную документацию, прошедшую экспертизу, и при этом не осуществлять описание объекта закупки в соответствии с общими правилами статьи 33 Закона № 44‑ФЗ сэкономит массу времени и нервов заказчиков. Ведь они будут избавлены от необходимости доказывать в ФАС России правомерность описания объекта закупки при наличии проектной документации на строительство, реконструкцию и капитальный ремонт и смогут получить работы с использованием заявленных в проектной документации материалов.
С другой стороны, участники закупки с 1 июля 2019 года могут столкнуться с невозможностью исполнения контракта в случае, если проектная документация будет содержать указания на необходимость использования оборудования и материалов, не имеющих свободного обращения на рынке. Выиграть закупку по новым правилам будет совсем несложно, но как исполнить контракт, соглашаясь на все условия заказчика, если производитель указанных в проектной документации материалов или оборудования откажет заказчику в их продаже, а сами материалы и оборудование широко не представлены на рынке? Обжаловать условия такой закупки будет проблематично, поскольку включение в состав документации о закупке проектной документации автоматически означает соблюдение заказчиком требований пунктов 1–3 части 1 статьи 33 Закона № 44‑ФЗ. Тем более что ФАС России, рассматривающая жалобы участников закупки, не имеет полномочий требовать от заказчиков изменения проектной документации, прошедшей государственную экспертизу.
Неисполнение контракта в указанном случае грозит подрядчику расторжением контракта, потерей обеспечения исполнения контракта, а также включением информации о таком подрядчике в реестр недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей). Напомним, что для принятия заказчиком решения об одностороннем отказе от исполнения контракта подрядчику достаточно нарушить срок окончания строительства (реконструкции) более чем на одну треть по сравнению с графиком работ[4]. Кроме того, статья 717 ГК РФ дает заказчику право немотивированного отказа от исполнения контракта при условии возмещения подрядчику убытков. Подобное условие предусмотрено и пунктом 13.25 типового контракта на строительство (реконструкцию) объекта капитального строительства.
Во всех этих случаях, ведущих к расторжению контракта, у заказчика появляется право проведения запроса предложений в электронной форме, дающего больше возможностей для манипулирования результатами закупочной процедуры. И даже если по результатам запроса предложений в электронной форме у заказчика не будет допущенных заявок, контракт может быть заключен с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем) по согласованию с контрольным органом. А в случае, предусмотренном частью 17.1 статьи 95 Закона № 44‑ФЗ, контракт и вовсе может быть заключен с участником закупки, занявшим по ее итогам второе место, без проведения конкурентной закупки.
В качестве резюме
Конечно, принятые поправки в Закон № 44‑ФЗ окажут положительное влияние на возможность участия в строительных аукционах большего числа подрядчиков, открыв многим из них доступ к новым закупкам. Помогут они и добросовестным заказчикам, стремящимся получить необходимые результаты строительных работ в более короткие сроки. Однако уже сейчас очевидно, что принятых мер для формирования эффективной конкурентной среды может быть недостаточно и управляемые торги никуда не исчезнут, а просто перетекут из стадии определения поставщика (подрядчика, исполнителя) в стадии планирования и исполнения контракта. Надеемся, что законодатель оперативно учтет формирующиеся правовые пробелы для осуществления качественных изменений контрактной системы.
[1] Под текущим ремонтом, исходя из определения капитального ремонта, можно понимать ремонт, не предполагающий замену и (или) восстановление строительных конструкций; систем инженерно-технического обеспечения и сетей инженерно-технического обеспечения или их элементов; отдельных элементов несущих строительных конструкций на аналогичные или иные улучшающие показатели таких конструкций элементы и (или) восстановление указанных элементов. Наличие у заказчика потребности хотя бы в одном из перечисленных видов работ позволяет отнести данные работы к капитальному ремонту.
[2] До 1 июля 2019 года срок подачи заявок на участие в электронных аукционах с начальной (максимальной) ценой контракта более 3 миллионов рублей составлял 15 дней.
[3] Перевести большую часть закупок строительных работ с аукционов на конкурсы не удастся, так как конкурсами можно закупать не все виды строительных работ, а только работы по строительству, реконструкции, капитальному ремонту особо опасных, технически сложных и уникальных объектов капитального строительства.
[4] Согласно пункту 13.13.2 типового контракта на строительство (реконструкцию) объекта капитального строительства, который также становится обязательным для применения с 1 июля 2019 года.
