Проблемы местного самоуправления, а их накопилось достаточно, решаются не столь оперативно и системно, как хотелось бы. Принятие государственной стратегии (программы) развития местного самоуправления в Российской Федерации стало бы эффективным шагом на пути развития местного самоуправления в стране. О том, что это за документ, а также о других актуальных наработках рассказал председатель Комитета Государственной думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления, член фракции ЛДПР в Государственной думе Алексей Николаевич ДИДЕНКО.
— Алексей Николаевич, на съезде ОКМО вы говорили о необходимости разработки и утверждения государственной стратегии (программы) по развитию местного самоуправления. Какие цели и задачи целесообразно включить в данную программу?
— На мой взгляд, после выхода указа «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» было бы логичным разработать и утвердить государственную стратегию (программу) развития местного самоуправления в Российской Федерации. В ней должны быть определены цели и задачи взаимосвязанных действий и решений органов власти всех уровней в части развития института местного самоуправления в стране, а также основные направления развития местного самоуправления в среднесрочной и долгосрочной перспективе.
Важным элементом данного документа должно быть стратегическое планирование развития муниципалитетов разных видов в контексте их собственных стратегий, а также стратегий развития регионов и России в целом. Стоит напомнить, что начало применения стратегического планирования как инструмента развития территорий было положено именно на местном уровне. Крупные и средние города России самостоятельно инициировали такую деятельность. Однако Закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации», принятый в 2014 году, муниципальный уровень не затронул. И только благодаря усилиям нашего комитета в данный закон были включены нормы, регулирующие вопросы муниципального стратегического планирования. Но, несмотря на то что в закон о стратегическом планировании были внесены определенные корректировки, сегодня в нем еще остаются правовые, организационные и финансовые пробелы, препятствующие созданию в стране эффективной и взаимосвязанной системы стратегического планирования.
Круглый стол на тему «Вопросы законодательного регулирования городских агломераций и межмуниципального сотрудничества»Следующее направление, которое должно быть отражено в стратегии и которое также требует корректировки действующего федерального законодательства, — это оптимизация территориальной организации местного самоуправления. Во-первых, необходимо установить общие принципы организации административно-территориального устройства в Российской Федерации. Во-вторых, следует усовершенствовать правовое регулирование процессов формирования и функционирования городских агломераций. В частности, необходимо определить понятие и статус «городской агломерации», а также законодательно закрепить модели формирования и управления ими.
По нашему мнению, наиболее оптимальной моделью формирования городской агломерации является та, при которой ее «ядром» выступает городской округ с внутригородским делением, а «корона» формируется через механизмы межмуниципального сотрудничества. Именно такая модель позволит не отстранить жителей от самоуправления. Таким образом, для качественного развития института агломерирования необходимо совершенствовать механизмы межмуниципального, и прежде всего межмуниципального хозяйственного, сотрудничества, а также государственно-муниципального партнерства.
В стратегии развития местного самоуправления нельзя не выделить проблемы поселенческого уровня. Необходимо более содержательно определить основные направления развития сельских территорий, а также малых и исторических городов. Именно они имеют геостратегическое значение для сохранения поселенческого каркаса страны, сбалансированности расселения на ее территории, обеспечения устойчивого социально-экономического развития, территориальной целостности и безопасности (в том числе продовольственной). Надо сохранять и развивать поселенческий уровень самоуправления как базовый элемент местного самоуправления в нашей стране. Однако в последние годы в субъектах РФ мы наблюдаем совершенно противоположные процессы, а именно неоднозначную практику чрезмерного укрупнения муниципальных образований посредством образования городских округов на месте муниципальных районов и входящих в их состав поселений, в том числе в малонаселенных и труднодоступных местностях.
— Но ведь этот вопрос, кажется, решен. В мае текущего года принят Закон № 87‑ФЗ, который ввел новый вид муниципального образования и предусмотрел защитные меры для сельских поселений.
— Да, действительно, Федеральный закон от 1 мая 2019 года № 87‑ФЗ[1] ввел новый вид муниципального образования — муниципальный округ. Он должен обеспечивать возможность консолидации представительских и административных ресурсов, в том числе на сельских территориях, для оптимизации расходов на содержание органов управления посредством создания одноуровневой системы местного самоуправления, но только там, где это действительно целесообразно. В первую очередь в муниципальные округа могут быть преобразованы городские округа, которые были созданы в последние годы на базе муниципальных районов и не соответствуют критериям урбанизации. Напомню, понятие «городской округ» предполагает, что территория является урбанизированной. То есть она должна бать в границах единой городской, подчеркну — именно городской, инфраструктуры (транспортной, социальной, коммунальной, связи) с определенной плотностью населения и застройки. Только такая территория может называться городской, или урбанизированной.
Выступление председателя Комитета по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления А. Н. Диденко в Государственной думеДа, в законе предусмотрены определенные защитные меры для поселенческого уровня и муниципальных районов, которые должны не допустить необоснованную ликвидацию таких муниципалитетов. Закон № 87‑ФЗ устанавливает, что объединение всех поселений, входящих в состав муниципального района, и наделение вновь образованного муниципального образования статусом муниципального округа возможно только с согласия населения, выраженного представительными органами соответствующих поселений и муниципального района. При этом если население двух и более поселений не согласно с таким решением (это должно быть выражено в установленной форме), то такое объединение не может состояться.
Однако есть некоторые опасения, что реализация Закона № 87‑ФЗ не позволит полностью защитить поселения от необоснованной и необъективной ликвидации. Поэтому мы считаем, что необходимо вводить дополнительные защитные механизмы для поселенческого уровня и, соответственно, муниципальных районов (там, где объективно оправданно их сохранение). Это касается в первую очередь тех поселений, у которых имеются перспективы социально-экономического развития.
Мы предлагаем предусмотреть запрет на ликвидацию поселений и муниципального района в двух случаях. Первый — если в поселениях (за исключением населенного пункта, являющегося административным центром муниципального района), входящих в состав района, проживает не менее двух третей от численности всего населения соответствующего района. Второй — когда в состав одного или нескольких поселений муниципального района входит населенный пункт с численностью населения три тысячи человек или более (за исключением населенного пункта, являющегося административным центром района).
— Вы назвали важным элементом стратегии (программы) развития местного самоуправления стратегическое планирование развития муниципалитетов. Однако может ли этот инструмент стать действительно рабочим, эффективным, если бюджетов большинства муниципальных образований едва хватает на финансирование насущных задач?
— Конечно же, и создание эффективно работающей системы стратегического планирования, и комплексное социально-экономическое развитие муниципалитетов в целом зависят не от наличия в их бюджетах определенных средств на покрытие текущих расходов, а от возможности сформировать за счет собственных доходов бюджета в составе местного бюджета развития.
Счетная палата РФ и непосредственно Минфин России неоднократно отмечали, что основную долю расходов местных бюджетов составляют расходы на управление, образование, ЖКХ, культуру, СМИ, здравоохранение, социальную политику, физическую культуру и спорт, межбюджетные трансферты, обслуживание муниципального долга. При этом доля прочих расходов, в том числе инвестиционного характера, в общих расходах местных бюджетов не превышает 13 процентов. Очевидно, что формирование местных бюджетов и обеспечение их сбалансированности только по принципу финансирования жизненно важных для населения текущих расходов не может быть основой для перспективного развития муниципалитетов.
По сути, региональные и местные бюджеты развития должны представлять собой группировку доходов и расходов региональных и местных бюджетов, предназначенных для финансового обеспечения инвестиционных и капитальных расходов, необходимых для реализации приоритетных проектов в региональной и муниципальной экономике и социальной сфере в соответствии со стратегиями развития субъектов РФ и муниципалитетов. Муниципальные бюджеты развития должны формироваться преимущественно за счет налоговых и неналоговых источников доходов местных бюджетов, на администрирование которых органы местного самоуправления могут влиять самостоятельно.
Давайте вспомним закон РФ от 15 апреля 1993 года об основах бюджетных прав органов государственной власти и местного самоуправления. В нем расходная часть минимального бюджета определялась как сумма двух величин: затрат на текущие расходы (текущее содержание и капитальный ремонт объектов ЖКХ, образовательных и медицинских учреждений и так далее) и минимально необходимой суммы затрат, включаемых в бюджет развития (ассигнования на инновационную и инвестиционную деятельность, связанную с капитальными вложениями в социально-экономическое развитие территорий, и так далее).
Как известно, с 2019 года действует Фонд развития, под которым понимается часть средств федерального бюджета, предназначенная для финансирования мероприятий государственных программ РФ. Предельный объем фонда ежегодно устанавливается федеральным законом о бюджете на очередной финансовый год до достижения в 2024 году суммы 3,5 триллиона рублей. К сожалению, принципы, порядок и условия финансового обеспечения мероприятий госпрограмм из фонда в Бюджетном кодексе не установлены. Поэтому оценить его значение и эффективность для укрепления финансовой системы страны пока не представляется возможным. При этом регулирование указанных вопросов только подзаконными актами, на мой взгляд, необоснованно и увеличивает риски неэффективного использования указанных средств федерального бюджета.
Круглый стол «Вопросы организации и деятельности городских округов с внутригородским делением» в Челябинске Стоит обратить внимание на то, что сегодня в Бюджетном кодексе РФ не упоминается о региональных и муниципальных бюджетах развития, что препятствует их созданию и лишает органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления важнейшего финансового инструмента для обеспечения социального-экономического развития регионов и муниципалитетов на основе документов стратегического планирования. В связи с этим полагаю, что необходимо проработать вопрос о введении в Бюджетный кодекс РФ понятия «бюджет развития» и установить принципы его создания и использования. При этом для формирования в региональных и местных бюджетах полноценных бюджетов развития необходимо расширить их доходную базу. В частности, закрепить за субъектами РФ и муниципальными образованиями такие источники дохода, на формирование которых региональные органы государственной власти и органы местного самоуправления смогли бы оказывать непосредственное влияние.
— Рост долговых обязательств муниципальных образований еще больше разбалансирует местные бюджеты. Какие меры, на ваш взгляд, позволят скорректировать ситуацию?
— Да, действительно, особые риски обеспечения финансовой устойчивости субъектов РФ и муниципальных образований связаны со значительным размером государственного долга регионов — 2140 миллиардов рублей и муниципального долга — 350,3 миллиарда рублей. В 2017 году для снижения долговой нагрузки региональных бюджетов была проведена реструктуризация задолженности 73 субъектов РФ по бюджетным кредитам. На семь лет был продлен срок возврата регионами кредитов, предоставленных им в 2015–2017 годах, срок погашения которых должен был наступить в 2021–2022 годах. В случае если регионы в 2018–2019 годах обеспечат рост налоговых и неналоговых доходов своих консолидированных бюджетов не ниже темпов инфляции, будет предусмотрено продление общего срока реструктуризации указанных кредитов до 12 лет (до 2029 года). Однако стоит признать, что данная мера не позволила кардинально решить задачу по сокращению долговых обязательств регионов и тем более муниципалитетов.
Кроме того, высока вероятность, что ряду субъектов РФ и муниципальных образований для исполнения ранее принятых социальных обязательств в рамках реализации президентских указов, а также для погашения коммерческих кредитов и уплаты процентов по ним потребуются новые заимствования. В этой ситуации регионам могли бы помочь бюджетные кредиты, но, как известно, в федеральном бюджете на 2019 год и плановый период предоставление новых бюджетных кредитов субъектам РФ не предусмотрено.
Для сокращения долговых обязательств субъектов РФ, расходов на обслуживание дорогостоящих коммерческих кредитов, выполнения основных социальных обязательств в федеральном бюджете на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов необходимо предусмотреть предоставление бюджетных кредитов. Благодаря им регионы могли бы обеспечить дополнительную финансовую помощь местным бюджетам, в том числе для сокращения объема муниципальных долговых обязательств по коммерческим кредитам.
Наш комитет в заключении на проект федерального бюджета 2019 года и в поправках к нему предлагал установить законодательные ограничения для субъектов РФ и муниципалитетов на получение кредитов в коммерческих банках под высокие проценты, заменить их выпуском государственных облигаций субъектов РФ, муниципальных облигаций под более низкие процентные ставки. Кроме того, следует рассмотреть возможность создания института крупных уполномоченных банков, которые по соглашению с Правительством РФ могли бы предоставлять регионам и муниципальным образованиям коммерческие кредиты по низким фиксированным процентным ставкам.
— Представители муниципалитетов не перестают говорить о необходимости внесения поправок в Налоговый и Бюджетный кодексы, связанных с компенсацией местным бюджетам выпадающих доходов и увеличением собственных доходов. Вы работаете над этим вопросом?
— Несмотря на определенные меры, принимаемые в течение последних лет, местным бюджетам были переданы незначительные источники доходов, которые увеличили их доходную базу всего лишь на несколько процентов. Эти меры не решили вопрос о недостаточном финансовом обеспечении муниципалитетов. Напомним, что местным бюджетам были переданы часть поступлений от акцизов на нефтепродукты (в размере 32,8 миллиарда рублей, это 2,9 процента налоговых доходов местных бюджетов); поступления от единого сельскохозяйственного налога (11,8 миллиарда рублей, или один процент налоговых доходов); от патентной системы налогообложения (6,3 миллиарда рублей, или 0,6 процента). При этом основная часть налоговых доходов местных бюджетов, как и прежде, формируется за счет отчислений от НДФЛ, на администрирование которого органы местного самоуправления не могут оказывать никакого влияния. Поступления от местных налогов (земельного и налога на имущество физических лиц), которые, по сути, должны быть основой для формирования доходной базы местных бюджетов, составляют незначительную их часть.
Таким образом, в настоящее время не обеспечено соответствие между размером расходных обязательств муниципальных образований по решению вопросов местного значения и объемом источников доходов, закрепленных за местными бюджетами. Полагаю, что для решения указанной проблемы необходимо принять следующие меры. Во-первых, изменить порядок зачисления НДФЛ: доходы от него должны зачисляться не по месту основной работы граждан, а по месту их жительства. Мы должны отдавать себе отчет в том, что развитие малых муниципалитетов без изменения порядка зачисления НДФЛ невозможно.
Во-вторых, необходимо передать местным бюджетам 1–1,5 процента ставки налога на прибыль организаций. Данная мера позволила бы компенсировать выпадающие доходы бюджетов городов от изменения порядка уплаты НДФЛ. При этом для более равномерного распределения поступлений от налога на прибыль организаций между местными бюджетами необходимо проработать вопрос об изменении порядка его взимания.
В-третьих, следует ввести, помимо курортного, несколько других местных сборов. А именно на добычу общераспространенных полезных ископаемых (природного сырья) на территории муниципальных образований, торговый сбор во всех городских округах и муниципальных районах, сбор за право использования участков недр для строительства и эксплуатации подземных сооружений местного значения, за право размещения мусорных полигонов и объектов мусоропереработки и так далее.
В-четвертых, признать местным транспортный налог, взимаемый с физических лиц, с обязательным зачислением поступлений от него в муниципальные дорожные фонды. При этом поступления от транспортного налога, взимаемого с юридических лиц, по-прежнему могли бы зачисляться в бюджеты субъектов РФ. Данный налог — очевидный источник дохода местных бюджетов, поскольку налогооблагаемая база наиболее равномерно распределена по территориям муниципальных образований. Такое решение позволило бы муниципалитетам более эффективно решать вопросы строительства, реконструкции, ремонта и содержания автомобильных дорог местного значения, которые в большинстве своем находятся в неудовлетворительном состоянии. Нормативным требованиям не отвечают 46,5 процента общей протяженности дорог местного значения. Вы только вдумайтесь: более 43 тысяч населенных пунктов не имеют дорог с твердым покрытием. Из них 185 населенных пунктов с населением более тысячи человек.
Кроме того, следует поэтапно отменить налоговые льготы по местным налогам, установленные на федеральном уровне. Местные налоги устанавливаются органами местного самоуправления и зачисляются в местные бюджеты, поэтому совершенно логично, что и льготы по ним должны устанавливать исключительно органы местного самоуправления.
Для обеспечения сбалансированности местных бюджетов необходимо завершить инвентаризацию полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, предусмотренных отраслевым федеральным законодательством. Мы должны знать, соответствуют ли такие полномочия вопросам местного значения, закрепленным в Федеральном законе № 131‑ФЗ, и если нет, то добиться их отмены.
Результаты инвентаризации также помогут определить фактические расходные обязательства муниципалитетов и рассчитать их реальную стоимость, детализировать бюджетную классификацию в отношении муниципальных полномочий, минимизировать избыточные, устаревшие требования, содержащиеся в нормативных правовых актах федерального уровня, регулирующих исполнение органами местного самоуправления собственных полномочий. Также это поможет повысить эффективность муниципального управления, высвободить финансовые ресурсы для пополнения доходной части местных бюджетов. А главный итог всей этой работы — формирование бюджетов развития в составе местных бюджетов как финансовой основы для обеспечения реализации стратегий социально-экономического развития муниципалитетов. Полагаю, что, определив уровень расходных обязательств муниципалитетов, будет проще и объективнее решить задачи, связанные с приведением доходных источников бюджетов муниципальных образований в соответствие с их расходными полномочиями.
Подготовила О. В. ИЗУТОВА
[1] «О внесении изменений в Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”».
