Елена Юрьевна СТАТОВСКАЯ, начальник отдела экспертизы государственных программ и внепрограммных расходов Управления программно-целевого планирования Комитета по экономической политике и стратегическому планированию Санкт-Петербурга, кандидат экономических наук
Достижение национальных целей, определенных указом Президента РФ № 204, осуществляется посредством реализации 12 национальных проектов. Их целевые показатели и задачи декомпозированы в федеральные проекты, которые в свою очередь на уровне субъектов РФ представлены региональными проектами. Таким образом, от эффективности реализации указа № 204 в каждом субъекте зависит успех его исполнения в целом по стране. Что нужно сделать регионам, чтобы достичь национальных целей?
Цели и задачи указа № 204 будут достигаться через реализацию государственных программ, так как именно последние должны обеспечить связь показателей, мероприятий и необходимых финансовых ресурсов. Стоит отметить, что национальные проекты — это не только новые механизмы научно-технологического и социально-экономического развития страны. Многие ранее начатые мероприятия госпрограмм фактически направлены на достижение целей национальных проектов, о чем упоминается в Концепции повышения эффективности бюджетных расходов в 2019–2024 годах, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 31 января 2019 года № 117-р. При этом важно обеспечить включение в госпрограммы мероприятий, содержащих новые управленческие решения для выполнения положений указа № 204.
Первые шаги сделаны
В Санкт-Петербурге на выполнение мероприятий госпрограмм, направленных на достижение целей указа № 204, в 2019 году предусмотрено порядка 15% всех расходов городского бюджета (94 518 миллионов рублей). Распределение финансирования в разрезе национальных проектов представлено в таблице.
Для эффективной реализации положений указа № 204 необходимо наращивать долю проектных мероприятий. В связи с этим в условиях ограниченности бюджетных возможностей одной из ключевых задач регулятора является оценка эффективности уже реализуемых мер, исключение неэффективных и имплементация новых инструментов, направленных на получение реальных результатов.
Для того чтобы госпрограммы стали действенным инструментом выполнения майского указа с учетом уже наработанного опыта по их реализации, в Санкт-Петербурге предусмотрены следующие шаги:
1) экспертиза действующих госпрограмм на предмет их эффективности с привлечением независимых отраслевых экспертов;
2) формирование предельных объемов финансирования госпрограмм на период до 2024 года;
3) актуализация госпрограмм с учетом положений указа № 204.
Экспертиза действующих госпрограмм
Основной задачей первого шага является расстановка приоритетов при реализации госпрограмм с учетом целей указа. Данная мера должна осуществляться не линейным сокращением финансирования действующих мероприятий в определенном процентном соотношении, а посредством качественной оценки вклада каждого мероприятия и его ресурсного обеспечения в достижение поставленных целей.
Стоит отметить, что Комитет по экономической политике и стратегическому планированию Санкт-Петербурга (далее — Комитет) на ежегодной основе проводит ревизию мероприятий госпрограмм. Ее результаты доводятся в качестве рекомендаций до ответственных исполнителей с целью их учета при очередной корректировке госпрограмм. В начале 2019 года было принято решение привлечь к данной работе независимых экспертов для выработки предложений как в отношении структурных элементов госпрограмм, так и в отношении имеющихся проблем и перспектив развития сфер реализации госпрограмм в целом. Для этих целей была создана Рабочая группа по повышению эффективности реализации государственных программ, утвержденная постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 22 марта 2019 года № 167 (далее — Рабочая группа). В рамках деятельности Рабочей группы под руководством Комитета проводятся заседания отраслевых экспертных комиссий по каждой из 18 госпрограмм. Всего в работе задействовано более 100 экспертов.
Для обеспечения единого подхода к анализу госпрограмм экспертам было предложено провести оценку госпрограмм и сформировать предложения по их совершенствованию по следующим направлениям:
-
анализ системы целеполагания госпрограммы. Оценивается, насколько цели и задачи госпрограммы соответствуют целям указа № 204, приоритетам долгосрочного социально-экономического развития Санкт-Петербурга, а также насколько их достижение позволит решить ключевые проблемы города;
-
анализ системы показателей госпрограммы. Состав показателей (количественные характеристики достижения целей госпрограммы) анализируется с позиции соответствия целям, а также показателям указа № 204 и региональным составляющим федеральных национальных проектов;
-
анализ качества планирования показателей госпрограммы. Оценивается прозрачность методик расчета показателей госпрограммы, а также объективность значений с учетом результатов их фактического исполнения за предыдущие периоды;
-
анализ состава и ресурсного обеспечения мероприятий госпрограммы. Мероприятия госпрограммы и предусмотренное на их реализацию финансирование оцениваются с позиции влияния на достижение целевых показателей госпрограммы, положений указа № 204, возможности предоставления качественных услуг населению, а также обеспечения сбалансированного развития городских территорий.
По итогам проведенной работы от каждой экспертной комиссии были представлены конкретные предложения по совершенствованию госпрограмм в разрезе заданных направлений анализа. Все предложения обсуждаются на заседании Рабочей группы и уже с учетом результатов их рассмотрения доводятся до ответственных исполнителей с целью учета при корректировке госпрограмм.
Определение предельных объемов финансирования
На уровне города в соответствии с постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 25 декабря 2013 года № 1039 ежегодно предусматриваются две обязательные корректировки госпрограмм. Первая связана с выполнением требований федерального законодательства в части приведения госпрограмм в трехмесячный срок в соответствие с утвержденным законом о бюджете. Данная корректировка не предусматривает содержательных изменений в части основных структурных элементов госпрограммы.
В рамках второй корректировки, проводимой до начала бюджетного процесса, выполняется ежегодное продление госпрограммы на один год с одновременным исключением завершенного года реализации при сохранении шестилетнего горизонта планирования. Целью данной корректировки является создание в рамках госпрограммы новых расходных обязательств и (или) изменение объема финансирования действующих, в частности с целью исполнения положений указа № 204, а также пересмотр положений госпрограммы с учетом результатов ее реализации за предыдущий год и сформированных предложений по повышению эффективности реализации по итогам проведенной оценки.
Вторая корректировка осуществляется в рамках утверждаемого губернатором Санкт-Петербурга предельного объема финансирования госпрограмм. Так называемые потолки Комитет разрабатывает на весь период планирования госпрограмм. Они необходимы для соблюдения баланса принимаемых расходных обязательств и имеющегося объема финансовых ресурсов. Расчет «потолков» осуществляется в рамках прогнозируемого общего объема расходов бюджета Санкт-Петербурга, который основывается на предварительном прогнозе доходов бюджета города с учетом долговой политики.
В качестве базового периода для расчета предельного объема средств используется текущий финансовый год в соответствии с утвержденным законом о бюджете. В зависимости от типа мероприятия рассчитываются его предельные объемы финансирования на период планирования госпрограммы. Например, расчет средств на реализацию мероприятий, связанных с предоставлением субсидий на финансовое обеспечение выполнения государственного задания, производится с применением индексов. Они учитывают анализ фактически предоставляемых услуг, тенденции демографического развития с учетом прогноза половозрастной структуры населения, нормативов финансовых затрат на оказание государственных услуг (выполнение работ), а также показателей майских указов Президента РФ.
При формировании «потолков» до 2024 года Комитет оценил потребность в ресурсном обеспечении мероприятий госпрограмм, направленных на реализацию указа № 204, в соответствии с региональными составляющими федеральных национальных проектов. В отношении действующих мероприятий проведен анализ с учетом результатов их реализации за предыдущие годы, приоритетности с позиции социально-экономического развития города, а также направленности на достижение целей указа № 204. Таким образом, формирование «потолков» позволяет определить параметры финансирования госпрограмм на период реализации указа.
Актуализация госпрограмм с учетом положений указа № 204
Внедрение национальных проектов в систему программно-целевого планирования требует корректировки подходов к формированию госпрограмм. В Основных направлениях бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов подчеркивается, что одним из приоритетных направлений повышения эффективности бюджетных расходов в предстоящем периоде будет выступать развитие института государственных программ на проектных принципах управления. При этом к числу основных рисков, которые могут негативным образом отразиться на качестве исполнения указа № 204 на региональном уровне, можно отнести:
-
формальный подход исполнительных органов власти к формированию мероприятий, направленных на достижение указа № 204 на весь период его реализации;
-
включение показателей, предусмотренных указом, не связанных с реализуемыми мероприятиями и (или) их ресурсным обеспечением;
-
отсутствие налаженного взаимодействия ответственных исполнителей и соисполнителей госпрограмм, влекущее увеличение сроков актуализации госпрограмм.
Государственные программы должны стать простым и эффективным инструментом организации как проектной, так и процессной (текущей) деятельности государственных органов, отражающим взаимосвязь затраченных ресурсов и полученных результатов. В настоящее время в Санкт-Петербурге уже ведется работа по выделению проектной и процессной частей в составе подпрограмм действующих госпрограмм, а также изменению соответствующего правового регулирования процесса формирования госпрограмм.
Стоит отметить, что при принятии госпрограмм в 2014 году Санкт-Петербургом была предложена аналитическая группировка мероприятий подпрограмм, предусматривающая выделение мероприятий, связанных с текущими расходами, и мероприятий, связанных с расходами развития. Текущие расходы — это расходы на финансовое обеспечение деятельности бюджетных, автономных и казенных учреждений, социальное обеспечение населения, содержание объектов городского хозяйства, а также иные расходы, связанные с реализацией полномочий органов государственной власти. Расходы развития — расходы, включаемые в адресную инвестиционную программу, а также расходы на приобретение объектов недвижимости, в том числе в соответствии с концессионными соглашениями и соглашениями о государственно-частном партнерстве.
В связи с внедрением практики национальных проектов при формировании госпрограмм Санкт-Петербурга к проектной части было предложено отнести мероприятия, направленные на реализацию указа № 204, а также расходы развития, к процессной части — прочие текущие расходы.
Ключевым моментом в вопросе выделения проектной составляющей видится не просто маркировка мероприятий госпрограмм по классификационному признаку, а определение их вклада в достижение плановых значений показателей, предусмотренных указом. Для этого предлагается в структуре госпрограммы в отношении всех мероприятий указывать показатели госпрограммы, на достижение которых направлены мероприятия. Это позволит на этапе формирования и корректировки госпрограмм выстроить корректную систему целеполагания и минимизировать риски включения мероприятий, не оказывающих влияния на достижение показателей и целей госпрограммы (подпрограммы), либо показателей, достижение которых не обеспечивается посредством реализуемых мероприятий с имеющимся лимитом финансирования.
Кроме того, включение в госпрограммы показателей, содержащихся в указе № 204 (региональных составляющих федеральных национальных проектов), должно осуществляться в рамках анализа общей системы целеполагания и имеющихся ресурсов для их достижения. На данный момент в Санкт-Петербурге в соответствии с заключенными соглашениями по региональным составляющим федеральных национальных проектов предусмотрено 130 показателей, из которых 31 уже учтен в действующих госпрограммах. Дублирование в госпрограммах в полном объеме показателей региональных составляющих федеральных национальных проектов представляется нецелесообразным. С учетом проведенного анализа системы целеполагания госпрограмм из оставшихся 99 показателей предлагается к включению 64.
Для повышения прозрачности формирования как отчетных, так и плановых значений показателей госпрограмм рекомендуется разработка и утверждение методик расчета показателей. На уровне Санкт-Петербурга данная мера уже реализована и предусматривает утверждение соответствующих методик правовым актом ответственного исполнителя госпрограммы. Таким образом, ключевой задачей регулятора на этапе внедрения национальных проектов в систему программно-целевого планирования на региональном уровне является формирование методического обеспечения процесса актуализации госпрограмм, а также определение параметров их ресурсного обеспечения на период реализации указа № 204 с учетом результатов проведения экспертизы уже действующих мероприятий.
Таблица. Объем средств, предусмотренный в бюджете Санкт-Петербурга на 2019 г. на реализацию указа № 204
|
Наименование национального проекта |
Объем финансирования, млн руб. |
|
Демография |
34 707,2 |
|
Жилье |
23 782,4 |
|
Безопасные и качественные дороги |
19 374,7 |
|
Цифровая экономика |
5986,4 |
|
Здравоохранение |
3556,1 |
|
Образование |
2829,0 |
|
Культура |
1662,2 |
|
Экология |
1138,4 |
|
Международная кооперация и экспорт |
579,7 |
|
Малое и среднее предпринимательство и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы |
455,3 |
|
Производительность труда и поддержка занятости |
335,0 |
|
Наука |
111,5 |
|
Всего |
94 518,0 |
