От того, насколько полно и разумно будут реализованы итоги контрольных мероприятий в сфере бюджетных правоотношений и сфере закупок, напрямую зависит эффективность расходования бюджетных средств. Поэтому вопросы вынесения представлений и предписаний, применения бюджетных мер реагирования, административной практики были рассмотрены на заседании рабочей группы по выработке подходов к реализации результатов контрольных мероприятий Совета по вопросам внутреннего государственного финансового контроля при Федеральном казначействе. Заседание рабочей группы прошло в рамках IV Международного научно-практического форума «Государственный финансовый контроль как основа повышения качества и эффективности управления общественными финансами» в Санкт-Петербурге.
Целый ряд проблем, с которыми сталкиваются контролеры при реализации итогов своих проверок, требует, как отметила заместитель председателя Комитета государственного финансового контроля Санкт-Петербурга О. И. Калиниченко, коллегиального изучения и обсуждения. Речь идет о различии позиций регионов и судебных органов при административном производстве, отмене решений органов ВГФК в судебной практике, привлечении контрольных органов к реализации материалов проверок правоохранительными органами.
Срок давности необходимо увеличить
Заместитель председателя Комитета государственного финансового контроля Санкт-Петербурга О. В. Дорохин озвучил предложения по единому правоприменению в рамках административного производства. Их подготовили участники рабочей группы на основе анализа судебной практики. Некоторые предложения, которые рождались на заседаниях рабочей группы, уже обрели форму законодательных инициатив. Например, часть 3 статьи 4.5 КоАП РФ определяет сроком давности за нарушение, влекущее административное наказание в виде дисквалификации, один год с момента его совершения. Тогда как по общему правилу срок давности по привлечению за нарушения бюджетного законодательства, определенный частью 1 этой же статьи, составляет два года.
В результате таких разночтений складывалась неоднозначная судебная практика, но сейчас правовая коллизия должна быть устранена. В Государственной думе находится законопроект, который предусматривает дополнение части третьей словами «если частью 1 настоящей статьи не предусмотрен более длительный срок привлечения к административной ответственности». В результате принятия такой поправки дисквалификацию можно будет применять и за нарушения бюджетного законодательства, с момента совершения которых прошло не более двух лет.
Сегодня же, по мнению Дорохина, необходимо рассмотреть вопрос о внесении изменения по сроку давности привлечения к административной ответственности за нарушения в сфере закупок. «Существенное расходование бюджетных средств осуществляется посредством контрактной системы. Кодекс предусматривает множество составов нарушений в сфере закупок, причем достаточно непростых, связанных с возможным дополнительным расходованием бюджетных средств, нарушением срока оплаты контракта, внесением существенных изменений в условия контракта, влекущих неэффективное использование средств, а также приемкой товара, не соответствующего условиям контракта. Во многих из этих случаев для определения ущерба необходимы длительные экспертизы. Установление самого факта нарушения тоже требует значительных временных издержек. По нашему мнению, годовой срок давности привлечения к административной ответственности за такие нарушения является недостаточным», — отметил Дорохин.
Докладчика поддержали и другие участники заседания. В частности, прозвучала ссылка на то, что в настоящее время проходит общественное обсуждение проект постановления Правительства РФ по процедуре проведения плановых и внеплановых проверок, которым проверяемый период будет определен тремя годами. При сроке давности привлечения к административной ответственности в один год смысл проведения проверок за три предыдущих года пропадает. Кроме того, текущая судебная практика такова, что даже если контролеры привлекают виновное должностное лицо к административной ответственности в пределах одного года, но человек обжалует судебное решение за рамками этого периода, то суд дело прекращает, потому что разбирательство не завершено до момента истечения срока давности.
Контроль межбюджетных трансфертов
О региональной практике осуществления контроля за предоставлением и использованием межбюджетных трансфертов рассказала заместитель начальника Контрольно-ревизионного управления Министерства финансов Республики Башкортостан Х. Х. Никонова. В регионе межбюджетные трансферты составляют треть расходов регионального бюджета, поэтому направление по контролю за их предоставлением и использованием является ключевым — в Контрольно-ревизионном управлении выделен специализированный отдел.
«Несмотря на то что объектам контроля, которыми у нас являлись муниципальные образования, получающие трансферы, мы ежегодно указывали на недостатки в их работе, выдавали представления, акты разных лет похожи, как близнецы, — нарушения одни и те же, ситуация не менялась», — рассказала Никонова. Детальное рассмотрение этих нарушений дало основание полагать, что главными их причинами является несовершенство правовой базы предоставления межбюджетных трансфертов и, как следствие, некачественное составление соглашений и отсутствие контроля со стороны главных распорядителей бюджетных средств за использованием субсидий. В 2018 году практика контроля за использованием межбюджетных трансфертов была изменена. Это выразилось в том, что контрольное мероприятие теперь начинается с проверки не их получателей, а ГРБС, предоставивших трансферты.
В 2018 году отдел контроля межбюджетных трансфертов проверил все ГРБС, которые предоставляли субсидии, а на проверку использования средств муниципалитетами контролеры выезжали лишь точечно. Проверки ГРБС проводили по четырем основным группам вопросов:
1) соответствие утвержденных правил предоставления субсидий требованиям БК РФ;
2) соответствие соглашений утвержденным правилам предоставления;
3) соблюдение ГРБС условий предоставления трансфертов;
4) исполнение ГРБС полномочий по обеспечению соблюдения получателем трансфертов условий и порядка их предоставления.
В результате из 44 проанализированных порядков предоставления трансфертов 22 не соответствовали требованиям Бюджетного кодекса, предоставление пяти видов субсидий вообще не было регламентировано порядками. В порядках не были установлены показатели результативности использования субсидий, не установлены критерии условий предоставления и софинансирования расходных обязательств. Проверка соответствия соглашений правилам предоставления трансфертов также обнаружила массу нарушений: треть всех соглашений не содержали обязательных положений.
Анализ соблюдения ГРБС условий предоставления показал, что половина субсидий предоставляется с нарушениями: отсутствовали необходимые документы, не устанавливались доли софинансирования, показатели результативности не соответствовали госпрограммам. ГРБС должен обеспечивать соблюдение получателями трансфертов условий их предоставления. Предметно рассмотрев исполнение этого полномочия, контролеры выяснили, что только один ГРБС из 12 полностью обеспечивал соблюдение условий расходования трансфертов. Основные нарушения, которые допускали главные распорядители, — это недостижение показателей результативности использования субсидий, несоблюдение условий софинансирования и непредоставление получателями трансфертов отчетов об их использовании.
По итогам Министерство финансов Республики Башкортостан выработало для ГРБС предложения по совершенствованию предоставления межбюджетных трансфертов. Эти предложения были обсуждены на правительственной комиссии по эффективному и целевому использованию бюджетных средств региона. Кроме того, контролеры рекомендовали разработать 19 постановлений правительства, 13 порядков предоставления субсидий и внести изменения в 30 ведомственных правовых актов.
По состоянию на 1 апреля были внесены изменения в пять госпрограмм, девять порядков предоставления субсидий и разработано 13 ведомственных правовых актов. Остальные требуемые документы находятся на стадии согласования. В настоящее время принято постановление Правительства Республики Башкортостан, которое прописывает, что контроль за использованием трансфертов главный распорядитель должен осуществлять в соответствии с методическими рекомендациями, которые разрабатывает и утверждает региональный Минфин.
Обеспечить исполнение
Доклад руководителя Инспекции финансово-экономического контроля и контроля в сфере закупок Алтайского края Д. В. Малыхина был посвящен практике исполнения предписаний органа внутреннего государственного финансового контроля по результатам проверок расходования бюджетных средств в сфере капитальных вложений. Одна из проблем, с которой сталкиваются контролеры при проведении работы по исполнению предписаний о возмещении ущерба, связана с тем, что законодательно не определено, на какой срок выдается предписание о возмещении ущерба. «Какой срок необходим объекту контроля для того, чтобы возместить деньги в бюджет? Смотря, какие суммы и какой заказчик. Тогда получается, что мы применяем субъективный подход, при котором может иметь место коррупционная составляющая. Возьмем, к примеру, Минстрой. Это казенное учреждение, своих денег не имеет. Средства на возмещение ущерба он будет требовать с подрядчика, возможно, будет с ним судиться. И если мы ему выдаем предписание на год, то получается, что этого недобросовестного подрядчика мы ставим в привилегированное положение. Ему можно целый год денежки возвращать», — считает Малыхин.
Практика Алтайского края такова, что все предписания, независимо от требуемой к возмещению суммы, организационно-правовой формы заказчика, выдаются сроком на три месяца. Если через три месяца предписание не исполнено (а так чаще всего и происходит), то Инспекция финансово-экономического контроля Алтайского края продлевает срок еще на три месяца. Необходимое условие продления — ходатайство объекта контроля, в котором неисполнение требований контрольного органа в срок мотивировано и где содержится информация о промежуточных результатах проводимой работы: в суд направлен иск, суд назначил дату рассмотрения дела, подрядная организация выполнила часть оплаченных, но не произведенных ранее работ и т. д. Если же заказчику сказать нечего, то фиксируется неисполнение предписания, возбуждается административное производство, назначается внеплановая проверка и снова выдается предписание. И пока последний рубль не упадет в бюджет, предписания продолжают действовать.
Часто с подрядной организации невозможно взыскать деньги по причине ее ликвидации. Чтобы минимизировать этот риск, контрольный орган планирует срок проведения проверки заказчика, примерно совпадающий с периодом ввода объекта в эксплуатацию. «Уточняем информацию, если нужно корректируем планы и стараемся выйти на проверку, когда последний акт еще не подписан», — пояснил Малыхин.
Проблема возмещения средств в бюджет усугубляется и тем, что заказчик не всегда способен обеспечить качественное ведение финансовых споров. Привлечение контролеров к рассмотрению судебных споров в арбитражном суде в качестве третьих лиц значительно повышает шанс защитить интересы бюджета. «В своих предписаниях в рекомендательной части мы всегда пишем, что в случае подачи искового заявления в суд заказчик может привлечь контрольный орган в качестве третьего лица. И такая практика у нас в регионе реализована», — отметил Малыхин.
С. В. МАРТЫНЕНКО
