Как должен измениться внешний государственный аудит, как ему организовать эффективное взаимодействие с органами внутреннего государственного финансового контроля — на эти и другие вопросы попытались ответить участники Международного семинара «Государственный аудит. Взгляд в будущее», организованного Контрольно-счетной палатой Москвы. В работе семинара приняли участие руководители Счетной палаты РФ, федеральных органов исполнительной власти, члены Управляющего комитета Европейской организации региональных органов внешнего финансового контроля (ЕВРОРАИ), Правительства Москвы, руководители контрольно-счетных органов и органов внутреннего государственного финансового контроля 70 субъектов РФ, представители научного сообщества.
На повестке дня — стратегический аудит
В сентябре 2019 года Россия будет принимать конгресс Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ), на котором планируется рассмотреть две темы: «Информационные технологии для развития государственного управления» и «Роль высших органов финансового контроля в достижении национальных приоритетов и целей». Экспертная группа, которую возглавляет Счетная палата РФ, готовит дискуссионный доклад именно по второй теме. Аудитор Счетной палаты РФ Д. А. Зайцев отметил, что органы высшего государственного аудита должны оперативно реагировать на происходящие в стране и мире изменения и искать новые для себя функции с тем, чтобы вносить значимый вклад в работу государственной системы.
Сегодня в мировой практике пока еще не существует такого понятия, как стратегический аудит, тем не менее он все активнее входит в повестку многих дискуссий профессионального сообщества. Какие характеристики, какие новые подходы будут отличать стратегический аудит? Конечно, это превентивная работа, направленная на предупреждение каких-то негативных последствий. И когда речь идет о стратегическом аудите, то имеется в виду общегосударственный подход — аудитора в этом случае должны интересовать межотраслевые связи, взаимодействие правительства и организаций. Это должен быть не просто аудит, не просто контроль, а еще и некоторая исследовательская и консультационная деятельность в отношении органов исполнительной власти. И выполнить эту роль орган высшего аудита может только при организации стратегического партнерства с правительством. «Мы должны не разбалансировать систему управления, а наоборот, совершенствовать ее. Быть скорее помощником, нежели выступать в роли критика. Конечно, это требует от нас новых компетенций, и нам есть над чем сегодня работать», — отметил представитель Счетной палаты РФ.
В дискуссионном докладе будут выделены проблемы организации стратегического аудита. Это и вопросы наличия полномочий, и недостаток ресурсов, в том числе и по знаниям и технологиям, и неразвитость методологии. Но самое важное — это институциональные вопросы. «Работа органа внешнего государственного аудита должна приносить пользу органам государственной власти, и при этом он должен сохранить свою независимость. Если мы независимы, но бесполезны, нас перестают слушать. Но если мы говорим об экспертной и консультационной деятельности как о добавлении к аудиторской, независимости мы не теряем. Мы будем консультантом и партнером, но учитывать или нет наши рекомендации — это решение остается за правительством», — сказал Зайцев.
Сосредоточиться на главном
О проблемах организации деятельности регионального контрольно-счетного органа рассказал председатель Контрольно-счетной палаты Москвы В. А. Двуреченских. В частности, он обратил внимание на несоразмерность установленных законом полномочий региональных контрольно-счетных органов и их ресурсов. Есть вещи, мешающие КСО эффективно выполнять свои главные задачи по контролю бюджетных правоотношений. К примеру, аудиторам нецелесообразно заниматься проверкой достоверности бюджетной отчетности, это вполне может быть сделано силами органов внутреннего государственного финансового контроля. По мнению Двуреченских, сегодня в Законе № 6‑ФЗ, который прописывает общие принципы организации контрольно-счетных органов субъектов РФ и муниципальных образований, необходимо закрепить исключительные полномочия КСО, связанные с контролем исполнения бюджетов. Кроме того, целесообразно исключить полномочия, носящие формальный характер, а также ограничить полномочия по привлечению к административной ответственности.
Окружающий мир сегодня изменился, и потребитель результатов работы контрольно-счетных органов ждет от них обеспечения добавленной стоимости, то есть максимальной полезности. Многие КСО уже научились и проводят аудит эффективности. Но аудит эффективности возможен, когда уже есть состоявшийся факт, когда ресурсы на достижение каких-то целей уже потрачены. Для того чтобы КСО были способны к развитию, необходимо менять всю парадигму контрольной и контрольно-аналитической деятельности и уходить от осуществления контроля статического и апостериорного к осуществлению контроля преимущественно динамического и априорного. Счетные палаты должны не рассматривать бюджет на предмет соответствия строчек кодам бюджетной классификации, а анализировать его исполнимость, что является частью управленческого аудита.
Кроме того, в условиях всеобщей цифровизации необходим и аудит информации, который позволяет оценить полноту, достоверность, актуальность и качество данных, используемых публичными органами для принятия управленческих решений, а также содержащихся в отчетах публичных органов перед обществом. И стратегический аудит, который контрольно-счетные органы должны научиться проводить в ближайшем будущем, в видении Контрольно-счетной палаты Москвы представляет собой синтез финансового, управленческого аудитов и аудита информации.
Партнерская модель
Одна из сессий семинара, модератором которой выступил министр Правительства Москвы, начальник Главного контрольного управления Москвы Е. А. Данчиков, была посвящена вопросам организации взаимодействия внешнего и внутреннего государственного финансового контроля. По его словам, исключить дублирование функций, несогласованность в классификации выявленных нарушений невозможно без наличия доверия органов одного вида контроля к результатам контрольных мероприятий другого. Руководитель Федерального казначейства Р. Е. Артюхин отметил, что принципиальной разницы между внешним и внутренним контролем нет — и тот, и другой контролер преследуют в конечном итоге одну и ту же цель, так как оба работают внутри государства и на интересы государства. При этом у внешнего контроля есть уникальное достоинство: будучи сформированным представительным органом власти, он может оказывать влияние на принятие верхнеуровневых решений. «Мы видим, что чем сильнее внешний аудит, тем сильнее внутренний государственный контроль. Потому что внешний государственный аудит, когда он обретает силу, имеет возможность воздействовать через представительные органы на правительство и подтягивать внутренний контроль к тому целостному состоянию системы контроля в стране, которое необходимо для достижения поставленных перед правительством задач. Таким образом, партнерское взаимодействие между внешним и внутренним контролем заложено самой их природой», — сказал руководитель казначейства. Но реализация партнерской модели зависит как раз от уровня доверия к тому, что делают коллеги. И сегодня, как отметил, Артюхин, этот уровень доверия с учетом развития внутреннего государственного финансового контроля растет.
Р. Е. АртюхинРазвитие партнерской модели руководитель Федерального казначейства видит в совершенствовании системы управления рисками, и реализующим это инструментом на федеральном уровне может стать формирование совместных карт рисков Счетной палаты и Федерального казначейства. Счетная палата, проверив отдельные направления деятельности или расходования средств, выносит представления и предписания и в то же время всегда обращает внимание Правительства РФ на проблемные вопросы, которые могут быть решены посредством инструментария внутреннего государственного финансового контроля. К примеру, так было, когда Счетная палата указала на рост дебиторской задолженности. В результате Казначейство России начало применять новые инструменты — казначейский аккредитив и выделение средств под потребность. «Мы должны проводить такую работу на системной основе и на выбранной площадке каждый год обсуждать, над чем необходимо совместно работать в ближайшей перспективе», — предложил Артюхин.
Требуется самоидентификация
Председатель Счетной палаты Владимирской области И. В. Тулякова предложила вспомнить попытки формализации взаимодействия внешнего и внутреннего контроля, которые имели место в прошлом. В декларации принципов деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации, принятой в декабре 2002 года IV конференцией АКСОР, говорилось, что именно внешнему контролю как наиболее объективному и независимому принадлежит ведущая роль в создаваемой системе государственного и муниципального контроля России. При этом было отмечено, что реализация принципов декларации должна осуществляться одновременно с созданием единой функционально структурированной системы органов финконтроля. На 24-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ был принят модельный закон о государственном финансовом контроле, которым ведущая роль в организации системы контроля возлагалась на Счетную палату государства. В соответствии с модельным законом предполагалось создать координационный совет при высшем должностном лице государства, возглавить который должен был председатель Счетной палаты. Эту схему планировалось распространить на регионы. «Модельный закон предлагал меры по исключению дублирующих функций контрольных органов всех уровней и организации их взаимодействия. Но, к сожалению, данные позиции не нашли отражения в действующем законодательстве», — отметила Тулякова.
Стандарты ИНТОСАИ говорят о том, что высший орган государственного аудита должен оказывать помощь службе внутреннего аудита организаций в том случае, если выявит серьезные проблемы в организации этой службы. Орган внешнего аудита должен поддерживать эффективные отношения со службой внутреннего аудита, но при этом каждый должен заниматься своим делом.
Счетная палата Владимирской области разработала Стандарт по оценке работы внутреннего финансового контроля. В соответствии с этим документом контрольно-счетный орган в обязательном порядке запрашивает результаты внутреннего контроля, анализирует установленные нарушения, определяя эффективность его проведения. «Проводимые нами с 2016 года контрольные мероприятия показывают, что внутренний контроль в ГРБС пока не заработал в должной мере, но положительная динамика наметилась. Мы полагаем, что в скором времени нам не нужно будет прилагать столько усилий для выявления нарушений в системе главных распорядителей. Поэтому логичен вопрос о самоидентификации контрольно-счетных органов», — сказала Тулякова.
И. В. Тулякова, Е. А. ДанчиковЕще в 2004 году Конституционный суд России, анализируя конституционный статус Счетной палаты РФ, в качестве ее основной задачи определил оценку бюджетных решений. Это распространяется и на деятельность региональных контрольно-счетных органов. Сегодня одни КСО в своей работе уделяют внимание экспертно-аналитической составляющей, другие нацелены на контрольную деятельность с применением штрафных санкций. Вероятно, причина последнего кроется в сложившемся стереотипе, когда объект контроля воспринимает контрольный орган только в том случае, если он имеет в том числе карающие функции.
Но при реализации классического контроля как раз и возникает дублирование функций, от которого нужно уходить. «Полагаю, что будущее контрольно-счетных органов — единственных органов, которые в соответствии с законодательством могут и должны комплексно оценивать эффективность использования публичных ресурсов, — в том, чтобы стать независимым аналитическим центром», — подчеркнула внешний аудитор. Кроме того, она отметила, что, несмотря на то что во Владимирской области конструктивное взаимодействие внешнего контроля с органом внутреннего государственного финансового контроля, в частности территориальным управлением Федерального казначейства, налажено — происходит постоянный обмен данными, согласовываются планы контрольной деятельности, — существуют и некоторые проблемы. В частности, повышению эффективности деятельности контрольно-счетных органов способствовала бы возможность доступа к единому порталу бюджетной системы «Электронный бюджет». Сейчас внешние контролеры могут пользоваться данными только как обычные граждане в открытой части портала.
С. В. МАРТЫНЕНКО
