Министр Правительства Москвы, начальник Главного контрольного управления города Москвы
Евгений Александрович ДАНЧИКОВ считает, что сегодняшнее законодательство не ограничивает возможности контролеров по проведению предварительного контроля. Для Главконтроля столицы работа по предупреждению нарушений является одним из основных направлений деятельности. Но нужно ли законодательно закреплять обязанность проведения превентивной работы, это вопрос достаточно спорный.
— Евгений Александрович, вы являетесь сопредседателем Совета по вопросам внутреннего государственного финансового контроля при Федеральном казначействе (далее — Совет). Какие вопросы были решены благодаря деятельности Совета? Что сегодня стоит на повестке дня?
— Совет по вопросам внутреннего государственного финансового контроля при Федеральном казначействе создавался с целью анализа и объединения лучших практик ВГФК, которые сегодня существуют в регионах. Изначально работа Совета направлена и на совершенствование федерального законодательства, в первую очередь Бюджетного кодекса и подзаконных актов, касающихся государственного внутреннего финансового контроля, внутреннего финансового контроля и аудита. Членами Совета являются руководители контрольных органов всех субъектов РФ, представители Федерального казначейства и Министерства финансов РФ.
Международная научно-практическая конференция «Каким должен быть контролер будущего? Роль и место контроля в цифровой экономике». 2017 г.Какие результаты на сегодняшний день уже достигнуты? В первую очередь мы озаботились проблематикой, связанной с классификацией нарушений. Разнообразие практик определения тех или иных нарушений по схожим ситуациям приводило к разнообразным судебным решениям, обуславливало наличие разных подходов к взысканию причиненного ущерба, что в свою очередь имело следствием проблемы с возмещением ущерба.
Первым результатом работы Совета стало создание Единого классификатора нарушений бюджетного законодательства. Этот классификатор сегодня уже используют Федеральное казначейство, Главное контрольное управление города Москвы. Доступ к классификатору, который размещен на специально созданном веб-ресурсе, имеют все субъекты РФ, и многие из них приняли его для себя. Считаю важным подчеркнуть, что документ этот не статичен, он должен постоянно пополняться и совершенствоваться, и мы разработали механизм его доработки.
Вторая задача, которая была решена в процессе деятельности Совета, — это подготовка и обсуждение поправок в Бюджетный кодекс. Изменения, касающиеся внутреннего государственного финансового контроля, внутреннего финансового контроля и аудита, подготовлены Министерством финансов и проходят официальное согласование в органах исполнительной власти. Надеюсь, что в ближайшее время содержащий эти коррективы законопроект, будет внесен в Государственную думу.
На что направлены эти поправки? В течение большого периода времени мы работали по тем нормам и правилам, которые были внесены в Бюджетный кодекс в 2013 году. За этот срок накопилось большое количество предложений, как усовершенствовать работу государственного финансового контроля, определены недостатки в регулировании, пробелы в законодательстве.
В рамках работы Совета мы собрали предложения от регионов, направили их в Министерство финансов РФ, и большинство из них было учтено. Это касается как тех норм, которые предполагают стандартизацию деятельности внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, более четко определяют внутренний финансовый контроль, внутренний финансовый аудит, ущерб, так и норм, позволяющих нам максимально эффективно построить модель внутреннего государственного финансового контроля в регионах. Что предстоит сделать в ближайшем будущем? Мы, не дожидаясь принятия изменений в БК РФ, уже начали разработку соответствующих стандартов и методик осуществления ВГ(М)ФК. Это очень важная задача, поскольку за последнее десятилетие многие из тех наработок, которые были подготовлены для органов финансового контроля еще в советское время, либо утрачены, либо потеряли свою актуальность, либо требуют серьезных изменений. Мы, по сути, будем всю эту методологическую базу восстанавливать, модернизировать, развивать для того, чтобы, во-первых, обеспечить четкие и понятные правила для всех контролеров на территории страны, во-вторых, создать и распространить современные механизмы осуществления государственного финансового контроля, такие как риск-ориентированный подход, профилактика и предупреждение нарушений. Необходимо разработать и механизм постоянной оценки эффективности самого контроля, а также максимально автоматизировать контрольную деятельность. Вот на это будут направлены наши усилия в ближайшие год-два.
— Что касается риск-ориентированного подхода. Главное контрольное управление города Москвы начало его применять одним из первых среди органов ВГФК регионов — еще с 2014 года. Какое развитие получила эта система? О каких результатах управления рисками сегодня можно говорить?
Московский финансовый форум. 2018 г— Основной посыл для внедрения риск-ориентированного подхода был следующим. Мы прекрасно понимали, что при имеющейся у нас численности сотрудников задачу, которую ставит перед Главконтролем мэр Москвы, — обеспечить на территории столицы эффективный государственный финансовый контроль, решить невозможно. Если у нас порядка восьми тысяч объектов контроля (сегодня с учетом изменений законодательства их еще больше), то проверить каждый объект мы могли только раз в 30 лет.
Еще одна предпосылка — анализ результатов контроля показал, что из проводимых 50 проверок в год 20 были нерезультативными. Мы включали организации в план по принятым принципам планирования, в соответствии с которыми каждый объект контроля в идеале нужно проверять раз в три года. То есть учреждение мы проверяли независимо от того, есть у него какие-то проблемы или нет, — наличие рисков нарушений никто не оценивал. А неэффективная проверка — это напрасные финансовые и трудовые затраты. Кроме того, мы достаточно серьезно нагружаем и сам объект контроля — проверка может занимать 30–40 дней, в это время сотрудники вынуждены готовить для контролеров различные документы и в этих условиях решать еще и свои текущие задачи.
Поэтому мы начали думать, какую модель планирования нам выбрать, посмотрели зарубежный опыт, наработки экспертного сообщества, которые в тот период предлагались. Выбрали риск-ориентированный подход, когда проверять нужно только те объекты, в деятельности которых просматриваются наибольшие риски. Конечно, мы рассматривали финансовые, бюджетные риски, риски нереализации тех или иных задач, которые предусмотрены государственными программами Москвы, стратегическими документами и так далее.
В начале использования риск-ориентированного подхода мы определили более 230 критериев для выбора объектов контроля, сейчас мы сокращаем их количество, потому что поняли: не нужно много критериев, главное, чтобы они были прозрачны и понятны. Мы выработали объективно прозрачную методологию, которая независимо от каких-то субъективных факторов, чьего-либо мнения позволяет нам ежегодно формировать перечень тех объектов, которые необходимо проверять.
Опыт показал, что метод планирования, который мы используем с 2014 года, действительно эффективен — сегодня мы по каждой проверке видим высокий результат. Более того, плановые проверки сократились почти вдвое. При этом ежегодно сокращаем в плане количество объектов контроля. Этот подход позволяет нам уже на старте примерно понимать, что мы получим по итогам проверки, и закладывать в программу именно те вопросы, рассмотрение которых потенциально может выявить недостатки в работе или нарушения.
— Евгений Александрович, выступая на различных площадках, вы неоднократно подчеркивали значимость предварительного контроля. Как Главное контрольное управление города Москвы работает на упреждение нарушений?
— Профилактика и предупреждение нарушений, на мой взгляд, самый эффективный путь реализации контрольных полномочий. Эта формула была выведена исторически. Помните плакаты советского периода? Они как раз призывали относиться к профилактике и предупреждению как к основному способу не допустить расхищения государственной собственности. Предварительный контроль позволяет нам устранить имеющиеся недочеты уже на начальном этапе работы по решению поставленной государственной программой, национальным проектом задачи и в конечном итоге ее выполнить, не допустив возникновения возможных проблем. Причем в те сроки, которые были изначально предусмотрены, и за те деньги, которые были определены.
Эффективность решения задачи важна так же, как и сам факт ее реализации. Поэтому предотвращение нарушений мы выбрали приоритетным направлением работы. И сейчас мы видим, что профилактика дает очень хороший эффект — большинство недостатков в деятельности органов исполнительной власти города Москвы устраняются еще до того, как они приобретут статус нарушения. А с нарушениями работать намного сложнее, поскольку они зачастую приводят к ущербу, для возмещения которого необходимо принимать соответствующие меры. И самое главное — в результате нарушений граждане не получают тот результат, который ждали от реализации конкретных мероприятий (новые автобусы не поставлены, остановки не построены, дворы не благоустроены), поскольку деньги потеряны.
Конечно, превентивная работа, она не простая, не линейная. Нам, контролерам, очень часто приходится объяснять представителям органов власти, в чем мы видим проблему, почему появились недостатки в их деятельности, и совместно находить выходы из сложившейся ситуации.
— Как вы считаете, нужны ли какие-либо изменения в законодательстве для того, чтобы предварительный контроль стал более эффективным?
— Я бы сказал так: в сегодняшнем законодательстве нет норм, которые бы ограничивали наши возможности по осуществлению предварительного контроля, как нет и требований, обязывающих организовывать эту работу. В рамках Совета мы обсуждали, надо ли нам в Бюджетный кодекс вносить положение, которое обязывало бы органы государственного финансового контроля вести работу по профилактике и предотвращению нарушений. Вносимые поправки предусматривают такие формы контроля, как анализ, мониторинг, что, по сути, является инструментом предварительного контроля. Но мы должны понимать, что любая норма как дает нам возможность на нее опираться, так и ограничивает нас, поскольку мы обязаны действовать строго в ее рамках. Поскольку, как я уже сказал, предварительный контроль и профилактика — это очень сложная, многоаспектная задача, нередки ситуации, которые требуют скрупулезного анализа, индивидуального подхода, поэтому более целесообразно, по нашему мнению, эту работу стандартизировать в соответствующих методических рекомендациях. То есть эти документы будут описывать саму технологию, но не жестко, не ограничивая контрольный орган в выборе путей достижения результата.
— Евгений Александрович, если говорить о последующем контроле, то какие проблемы сейчас имеются у контрольных органов с реализацией итогов контрольных мероприятий? Например, до сих пор недостаточно урегулирован вопрос с возмещением ущерба…
— На сегодняшний день у нас действуют нормы Бюджетного кодекса, где присутствуют понятия ущерба и нецелевого расходования бюджетных средств. Да, по вопросам определения, возмещения ущерба много дискуссий, потому что бюджетное законодательство достаточно широко трактует это понятие. И продолжаются споры о том, нужно ли в БК РФ сохранять норму, определяющую ущерб, притом что это понятие закреплено в Гражданском и Уголовном кодексах. Мое личное мнение: понятие ущерба должно быть четко прописано в бюджетном законодательстве, поскольку мы как правоприменители руководствуемся в первую очередь нормами БК РФ. Думаю, что в тех поправках, которые будут вноситься в Бюджетный кодекс, эта норма сохранится — пока нам удалось с коллегами из Министерства финансов РФ достичь в этом плане определенного консенсуса. С Министерством финансов РФ, Федеральным казначейством мы выработали и формулировки, которые позволяют четко определить это понятие.
Московский финансовый форум. 2016 г— Хотелось бы затронуть и вопросы внутреннего финансового контроля и аудита. До сих пор у главных распорядителей бюджетных средств нет четкого понимания, каким образом осуществлять эти бюджетные полномочия. Как вы считаете, предполагаемые изменения в Бюджетный кодекс смогут снять существующую проблему?
— Сегодня такая проблема действительно есть. Мы это видим по тому, как внутренний финансовый контроль и аудит организован в органах исполнительной власти. А многие пока даже и не организовали, поскольку не понимают, как это делать. Действительно, существующие в Бюджетном кодексе нормы не дают достаточно четкого описания того, как должны быть организованы внутренний финансовый контроль, внутренний финансовый аудит. Те поправки, которые сформулировало Министерство финансов РФ, на мой взгляд, вносят ясность в этот вопрос и уже более четко определяют место и роль каждого инструмента в процессе исполнения органом власти своих функций.
Бюджетный кодекс в случае принятия изменений будет более детально описывать внутренний финансовый контроль, то, какое место он занимает в системе внутреннего контроля, что такое внутренний финансовый аудит. Предусматривается система, при которой внутренний финансовый аудит становится главенствующим инструментом, и в данном контексте уже аудитор отвечает за организацию внутреннего финансового контроля. А внутренний финансовый контроль рассматривается как процесс, который встраивается во все финансовые операции, во все транзакции для того, чтобы формировать понимание, насколько правильно и достоверно расходуются бюджетные средства, готовится отчетность.
Думаю, что эти изменения будут дополнены рекомендациями и разъяснениями, которые мы будем готовить в рамках Совета. Мы планируем участвовать в этой работе вместе с Министерством финансов Российской Федерации и Федеральным казначейством. И, надеюсь, вместе сложим понятную картинку, которая позволит выстроить качественный и эффективный контроль в органах исполнительной власти.
— Любое государственное учреждение наряду с ВФК и ВФА осуществляет учредительский контроль, бухгалтерский контроль, ведомственный контроль в сфере закупок. Чтобы внутренний государственный финансовый контролер мог доверять результатам контроля, который проводит ведомство, необходимо убедиться в его надежности. Но ВГФК проводит обследования исполнения бюджетных полномочий только по ВФК и ВФА, все остальные виды контроля остаются за кадром. Как решить эту проблему?
— Вы затронули очень важную тему, которую мы тоже обсуждаем в рамках Совета. Заместитель руководителя Федерального казначейства Эли Абубакарович Исаев неоднократно выступал с предложениями сделать более детальный, глубокий анализ всех видов и форм внутреннего контроля, которые направлены на сохранность и эффективное расходование бюджетных средств. Я здесь его полностью поддерживаю. Мы сейчас активно занимаемся регулированием ВФК и ВФА, а у нас есть еще достаточно большое количество видов контроля, которые правоприменитель — орган исполнительной власти — не знает, как организовывать. Поэтому и появилась необходимость все эти контроли проанализировать, посмотреть, на что они направлены, где имеются пересечения, дублирование различных видов контролей.
В принципе мы уже такую оценку делали. На мой взгляд, мы можем укрупнить эти виды контроля, объединив, например, бухгалтерский контроль, контроль за субсидиями и так далее в более универсальные инструменты, описать технологии и порядки их осуществления, определить результаты, которые намерены получать. Это даст органам власти более полное понимание того, как с этими инструментами работать. Самое главное, чего мы должны добиться, — построить такую систему внутри организации, которая бы обеспечивала надежную защиту от потери бюджетных средств, хищений, неправильной, ошибочной организации тех или иных контрольных мероприятий, реализации их итогов. Надежный, эффективный контроль внутри ведомства позволит, во-первых, защитить бюджетные средства от потерь и полностью их сконцентрировать на решении задач, поставленных перед органами исполнительной власти. А во-вторых, будет постоянно сигнализировать руководителю органа власти о тех рисках и проблемах, которые возникают в ходе реализации тех или иных мероприятий, рисках, которые существуют в подведомственной сети.
— Есть ли в Москве ведомство, которое бы так организовало внутренний контроль, что внешний государственный контролер вполне может доверять его результатам?
— При организации внутреннего контроля в московских ГРБС мы изначально строили свою работу так, чтобы рассматривать все формы и виды контроля как комплексный инструмент. У нас создана соответствующая межведомственная комиссия, на которой мы регулярно анализируем все нюансы, проблемы и ищем пути решения этих проблем в части внедрения, реализации внутреннего финансового контроля и аудита. Это во-первых.
Межведомственная комиссия по финансовому контролю города Москвы. 2018 гА во-вторых, при организации внутреннего контроля мы оказываем ведомствам методическую и организационную поддержку. Поэтому могу сказать, что все наши базовые 50 органов исполнительной власти даже в условиях действующего законодательства неплохо работают с точки зрения контроля. Наша совместная работа ведется постоянно, она не статичная и требует постоянного внимания. Мы регулярно анализируем, как организован, как осуществляется контроль, и в режиме живого общения, консультаций даем рекомендации, как усовершенствовать те или иные направления.
— Евгений Александрович, задам вам два чисто практических вопроса, с которыми наши читатели — представители региональных органов ВГФК обратились в редакцию. Один из них касается практики отнесения нарушений в расходовании бюджетных средств к нецелевому использованию. В частности, некоторые органы контроля относят к нецелевому использованию нарушения при использовании средств субсидий, предоставленных из бюджета на выполнение государственного задания. Какова позиция Главного контрольного управления города Москвы?
— Наша позиция однозначна: все, что предусмотрено государственным заданием (а государственное задание должно четко определять основные направления, на которые субсидия может расходоваться), является целевым использованием. Если же в государственном задании то или иное направление расходования не обозначено, а деньги были потрачены, то это, естественно, нецелевое расходование.
Простой пример. Есть государственное задание учреждению культуры — театру на осуществление его основной деятельности. Основная деятельность в данном случае — это постановка спектаклей и обеспечение деятельности по содержанию театра (подготовка реквизита, оплата труда актеров). Предусмотренные же в рамках этого государственного задания средства были потрачены, допустим, на поездку труппы, не связанную с гастролями, или покупку автомобиля. Естественно, такие траты будут расцениваться как нецелевое расходование бюджетных средств. Более того, любая покупка основных средств должна осуществляться за счет отдельных целевых субсидий, если собственных доходных источников бюджетному учреждению не хватает.
— Еще один вопрос касается специфики проверки формирования государственного задания, состоящего из одних государственных работ. В настоящее время отсутствуют порядки определения нормативных затрат на их выполнение. Как действовать контролеру в этом случае?
— Что касается государственных работ, то это вопрос непростой, требующий анализа непосредственно того, о каких государственных работах идет речь, потому что их очень много (у нас в перечне больше 1000 различных работ). Поэтому в государственном задании, которое состоит именно из работ, эти работы должны быть четко определены. При проверке мы сверяем конкретный вид работ, который был заложен в государственное задание, с теми результатами (каждая работа должна иметь какой-то конкретный результат), которые были в рамках этой работы достигнуты. Соответственно, если результаты не достигнуты или, если вместо работ, заложенных в государственное задание, производились какие-то другие, то это будет расцениваться как нарушение.
Подготовила С. В. МАРТЫНЕНКО
