Елена Викторовна ЗЕНЦОВА, заместитель директора Департамента методологии, анализа и консалтинга ООО «БФТ»
Недостаточность финансовых ресурсов для решения вопросов местного значения — одна из основных проблем местного самоуправления. Дефицитность доходной базы местных бюджетов вызывает недофинансирование местных бюджетов, ведет к недопроизводству общественных услуг и (или) снижению их качества. Альтернативным способом софинансирования местных расходов является использование механизмов самообложения граждан.
Современная практика применения механизмов самообложения граждан довольно неоднозначна. Меры по стимулированию самообложения, предпринимаемые в субъектах Федерации, приводят к самым разным результатам. В одних регионах опыт развития самообложения признан успешным, в других внедрение этого механизма не привело к ожидаемым результатам и собранные средства населения не превысили расходов на проведение референдума, в третьих сохраняется противодействие внедряемым практикам со стороны населения.
Статистика, характеризующая сводные результаты внедрения механизмов самообложения в соответствии с нормами Закона № 131‑ФЗ, крайне ограниченна. По информации из открытых источников, при обсуждении проекта изменений в 131‑ФЗ в Государственной думе, представители Минфина России приводили данные, что в 2012 году граждане таким образом собрали 80 миллионов рублей, в 2014-м — 120 миллионов рублей. В 2014 году самообложение граждан было введено на территории 34 регионов России в 1454 муниципальных образованиях. Это около 6,5% от общего количества муниципальных образований, которых в то время в стране было порядка 23 тысяч.
Самообложение вводится преимущественно на уровне сельских поселений, крайне редко этот механизм используется в городских округах. Наибольший объем поступлений от самообложения в 2014 году пришелся на Республику Татарстан (более 70% общего объема средств), Кировскую область и Пермский край.
Проект Минфина России
Очевидно, что наиболее успешным является опыт территорий, где для активизации самообложения применяют софинансирование из регионального бюджета. Кроме того, особую значимость имеет активность и заинтересованность самих граждан в разрешении вопросов местного значения, что в последние годы во многом обеспечивается за счет использования органами власти новых механизмов взаимодействия с населением, основанных в том числе на международном опыте. Так, достаточно значительное число субъектов РФ добилось успеха в привлечении средств населения для решения вопросов местного значения благодаря участию в проекте Министерства финансов РФ по развитию инициативного бюджетирования в Российской Федерации, реализуемом с 2007 года в сотрудничестве со Всемирным банком.
Этот проект является для Минфина России одним из приоритетных. Начиная с 2015 года развитие практик инициативного бюджетирования в субъектах РФ ведомство поддерживает в рамках направления по повышению открытости управления государственными и муниципальными финансами. Развитие практик инициативного бюджетирования включено в число задач, подлежащих решению в текущем году в рамках реализации Концепции повышения эффективности бюджетных расходов в 2019–2024 годах, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 31 января 2019 года № 117‑р.
В рамках госпрограмм РФ
В последние годы эти подходы реализуются на федеральном уровне путем включения практик гражданского участия в число мер, предусмотренных государственными программами Российской Федерации («Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков»), а также отраслевыми проектами («Формирование комфортной городской среды» и др.). Таким образом, приоритетом для органов власти является уже не традиционный сбор дополнительных средств граждан, а управление экономическим и социальным развитием территорий с использованием инструментов вовлечения граждан в разработку, реализацию и оценку государственных (муниципальных) бюджетных решений.
В качестве примера законодательного закрепления такой переориентации, на наш взгляд, можно рассматривать новации, внесенные в государственную программу Российской Федерации «Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков» в текущем году. Новая редакция госпрограммы, утвержденная постановлением Правительства РФ от 29 марта 2019 года № 370, устанавливает цели государственной политики, а также общие требования к политике субъектов РФ в сфере реализации программы. В их числе внедрение механизмов, обеспечивающих непосредственное участие граждан в процессах разработки и экспертизы решений, принимаемых Минфином России и подведомственными ему федеральными органами исполнительной власти, а также содействие созданию условия для реализации практики инициативного бюджетирования на уровне субъектов РФ и муниципальных образований.
В тексте госпрограммы указано, что субъекты РФ не являются ее участниками, но должны обеспечить реализацию общих требований к организации бюджетного процесса и соблюдение общих принципов, установленных бюджетным законодательством. Хотелось бы подчеркнуть, что эти условия не должны восприниматься как некое общее положение, поскольку программа содержит конкретные критерии, по которым в итоге будет оцениваться деятельность на уровне регионов в данном направлении. Так, в число показателей подпрограммы 1 «Обеспечение долгосрочной устойчивости федерального бюджета и повышение эффективности управления общественными финансами» входит показатель 1.4 «Количество субъектов Российской Федерации, утвердивших в составе нормативных правовых актов программы (мероприятия) о реализации на их территории инициативного бюджетирования». Причем, судя по установленным плановым значениям, за шесть лет их количество должно возрасти почти в два раза (2018 год — 33 субъекта РФ, 2024 год — 62 субъекта РФ).
По оценке Научно-исследовательского финансового института Минфина России (НИФИ), в результате проделанной работы в 2018 году в процессы внедрения и развития инициативного бюджетирования было вовлечено более 50 субъектов РФ (в 2017 году — 43, в 2016 году — 27)[1]. По информации органов исполнительной власти субъектов РФ, полученной по запросу Минфина России, в 2017 году в 57 регионах на проекты, отобранные с участием граждан или с учетом их мнения, было направлено в общей сложности 14,5 миллиарда рублей. Расходы бюджетов субъектов РФ оцениваются в объеме 7,7 миллиарда рублей (2016 год — 5,1 миллиарда), софинансирование населением и бизнесом составило 1,1 миллиарда рублей (2016 год — 0,7 миллиарда). Общее количество проектов (включая те, реализация которых была продолжена в 2018 году) достигло 15 942 единиц.
Победа Якутии
Республика Саха (Якутия) — победитель престижного ежегодного конкурса проектов инициативного (партисипаторного) бюджетирования, проводимого международной организацией International Observatory on Participatory Democracy (IOPD). В центре — В. А. Жондоров, министр финансов Республики Саха (Якутия)Как закономерный успех осуществляемых мер, можно отметить факт признания успешности применяемых практик одного из регионов страны на международном уровне. 27 ноября в рамках международной конференции в Барселоне состоялось объявление победителей наиболее престижного ежегодного конкурса проектов инициативного (партисипаторного) бюджетирования, проводимого международной организацией International Observatory on Participatory Democracy (IOPD).
Российская Федерация впервые в истории конкурса приняла в нем участие, свои заявки подало два региона: Санкт-Петербург и Республика Саха (Якутия). Якутия вошла сначала в двадцатку лидеров, а затем и в пятерку лучших практик партисипаторного бюджетирования в мире в 2018 году. В конкурсе участвовали различные партисипаторные практики из 65 стран мира. Особенностью практики Якутии является беспрецедентная явка жителей для участия в выдвижении и отборе проектов, их обсуждении, а также сам процесс организации собраний и оповещения их потенциальных участников на удаленных территориях через социальные сети и мессенджеры.
Комментируя достижения Республики Саха (Якутия) в продвижении инициативного бюджетирования, заместитель министра финансов России А. М. Лавров отметил, что в настоящее время центр новаций в развитии партисипаторных практик находится в России, что привлекает внимание к опыту российских регионов ведущих международных экспертов по данному вопросу.
Очевидно, что инициативное бюджетирование позволяет эффективно решать наиболее актуальные для конкретных муниципальных образований вопросы местного значения. Учитывая имеющийся опыт, и эксперты, и практики признают, что следующим важным этапом в развитии инициативного бюджетирования в нашей стране станет широкое распространение этого механизма, и в первую очередь в городах.
Однако следует четко понимать существующую специфику реализации и внедрения инициативного бюджетирования с тем, чтобы максимально эффективно использовать его преимущества и накопленный опыт. Кроме того, как показывает практика, существует довольно много проблемных вопросов, при решении которых возможно использовать совершенно различные подходы, каждый из которых может дать положительный эффект.
Из истории
Практика применения механизмов самообложения граждан сформировалась в нашей стране достаточно давно. Так, в соответствии с постановлением ЦИК и СНК СССР от 24 августа 1924 года[2] был утвержден принцип добровольности в проведении самообложения. До 1928 года собранные средства относились к неналоговым платежам, поступали в распоряжение земельных обществ и составляли около половины доходной части бюджета территориальной единицы. Следует отметить, что изначально не существовало законодательно установленных форм контроля над расходованием этих средств.
Впоследствии, в период 1927–1930 годов, были приняты документы[3], вводящие обязательность самообложения и мониторинга использования средств, а также предусматривающие контроль за уплатой средств населением. В конечном итоге средства самообложения были включены в систему прямых налоговых платежей. Порядок использования стал законодательно регулироваться, а поступления направлялись на развитие местных социальных учреждений.
В условиях действующего законодательства в соответствии с Федеральным законом № 131‑ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» под средствами самообложения понимаются разовые платежи граждан, осуществляемые для решения конкретных вопросов местного значения (статья 56). Решение о введении самообложения и использовании этих средств принимается по результатам местного референдума или на сходе граждан. Размер платежей, за небольшим исключением, устанавливается одинаковым для всех жителей муниципального образования. В настоящее время действует принцип добровольности уплаты этих платежей, что подтверждается в том числе и судебными решениями.
[1] Доклад о лучшей практике развития инициативного бюджетирования в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях // сайт Минфина России — Документы — Официальные. Дата публикации 06.09.2018. minfin.ru/ru/document/?id_4=124663&area_id=4&page_id=2104&popup=Y#
[2] «О самообложении населения для удовлетворения общественных нужд», постановление ЦИК и СНК СССР от 29 августа 1924 года // Собрание законов и распоряжений Рабоче-Крестьянского правительства СССР (СЗ СССР). 1924. № 6. Ст. 69.
[3] 1. «О самообложении населения», постановление ЦИК и СНК СССР от 24 августа 1927 года // СЗ СССР. 1927. № 51. Ст. 509.
2. «О самообложении населения», постановление ЦИК и СНК СССР от 16 августа 1930 года // СЗ СССР. 1930. № 44. Ст. 451.
