Игорь Александрович ЯРЁМЕНКО, заместитель директора Департамента программно-целевого планирования и эффективности бюджетных расходов Министерства финансов РФ
Система целеполагания
В связи с принятием указа Президента РФ № 204 была скорректирована система целеполагания в Российской Федерации, в том числе на федеральном уровне — система целеполагания деятельности федеральных органов исполнительной власти. Напомним, что указом поставлены столь масштабные цели развития страны, что они не могут быть достигнуты в рамках лишь одного национального проекта. Например, национальная цель «повышение ожидаемой продолжительности жизни до 78 лет (к 2030 году — до 80 лет)». На достижение данной цели направлена реализация национальных проектов «Демография» (за счет достижения поставленной в указе цели по увеличению ожидаемой продолжительности здоровой жизни) и «Здравоохранение» (за счет достижения цели по снижению смертности, в том числе по отдельным причинам). Есть национальные цели, которые вообще достаточно сложно увязать с конечным числом национальных проектов. Например, это «обеспечение устойчивого роста реальных доходов граждан, а также роста уровня пенсионного обеспечения выше уровня инфляции», «снижение в два раза уровня бедности в Российской Федерации».
Помимо национальных целей и целей национальных проектов имеются иные цели и задачи государственной политики — в сфере безопасности, международной деятельности, повышения качества государственного управления и тому подобного. Они не обозначены в указе, но это не исключает необходимости работы по их достижению.
Все приведенные цели и задачи нашли свое отражение в Основных направлениях деятельности Правительства РФ на период до 2024 года (ОНДП) — ключевом документе стратегического планирования правительства страны, в котором оно определяет механизмы, меры и действия по реализации своих полномочий. Деятельность федеральных государственных органов по реализации ОНДП структурирована в виде государственных программ.
Национальные проекты представляют собой набор тех инструментов государственных программ, которые определены в качестве приоритетных и потому имеют особую систему управления и контроля (с участием Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и национальным проектам и президиума Совета). Это проектная составляющая государственных программ, или, иначе, та часть, которая призвана обеспечить прорыв в их результатах. При этом проектная составляющая не ограничивается только национальными проектами и входящими в их состав федеральными проектами; это еще и менее масштабные ведомственные проекты, формируемые и реализуемые в том числе «в помощь» федеральным проектам.
Вместе с тем достижение поставленных национальных целей вообще не может быть следствием только реализации национальных проектов и в целом проектной составляющей государственных программ. Не стоит забывать и о текущей деятельности государственных органов. Например, обеспечение оказания услуг учреждениями, осуществление контрольно-надзорной и нормотворческой деятельности, исполнение социальных гарантий и тому подобное.
Такие процессные мероприятия прежде всего направлены на поддержание текущего и достигнутого ранее состояния. Кроме того, с процессными мероприятиями связано достижение иных целей государственной политики. На федеральном уровне для четкого обособления процессной составляющей государственных программ в настоящее время используется инструмент ведомственных целевых программ.
Интеграция национальных проектов и государственных программ
Таким образом, мероприятия государственных программ (как процессные, так и проектные) являются инструментом достижения национальных целей. Остановимся на проектных мероприятиях.
Рассматривалось несколько вариантов того, как соотнести уже реализуемые государственные программы и прорывную часть мероприятий, запланированных в национальных проектах. Один из них — переориентировать существующие государственные программы и подстроить их под национальные проекты. Например, считать государственную программу «Развитие здравоохранения» тождественной проекту «Здравоохранение». Однако здесь возникало несколько существенных ограничений.
Первое — огромная часть мероприятий и соответствующих расходов, не менее важных, но не являющихся прорывными, не могла погрузиться в национальные проекты. Тогда она выпадала из системы программно-целевого планирования.
Второе ограничение — ряд национальных проектов носят межотраслевой характер. Так, мероприятия нацпроекта «Демография» затрагивают как здравоохранение (вакцинация против пневмококковой инфекции граждан старше трудоспособного возраста из групп риска, проживающих в организациях социального обслуживания), так и образование (создание дополнительных мест для детей в возрасте от двух месяцев до трех лет в организациях дошкольного образования), а также физическую культуру и спорт (пропаганда физической культуры, спорта и здорового образа жизни) и так далее.
Таким образом, нарушился бы отраслевой принцип программно-целевого планирования. Кроме того, гораздо меньший объем бюджетных ассигнований оказался бы охвачен показателями, характеризующими цели и результаты их использования.
В результате федеральные проекты национальных проектов были погружены в структуру государственных программ (рисунок 1). Некоторые были полностью интегрированы в одну госпрограмму. Таких немного, например это федеральные проекты нацпроекта «Здравоохранение». Другие были вписаны сразу в несколько государственных программ. Например, федеральные проекты национального проекта «Демография» были интегрированы в программы «Развитие здравоохранения», «Развитие образования», «Развитие физической культуры и спорта» и другие.
Рисунок 1
Источники финансового обеспечения нацпроектов
За шесть лет на реализацию национальных проектов планируется направить более 25 триллионов рублей. В том числе это средства государственных внебюджетных фондов, консолидированных бюджетов субъектов РФ, внебюджетные источники. Объем расходов федерального бюджета составит порядка 13 триллионов рублей. Необходимость аккумуляции столь значительных ресурсов потребовала мер по мобилизации дополнительных доходных источников и увеличению предельного дефицита федерального бюджета на указанный период.
Вместе с тем в национальные проекты были включены бюджетные ассигнования по ранее действовавшим направлениям. Например, это средства на предоставление материнского капитала, который, очевидно, влияет на достижение целей национального проекта «Демография».
В то же время необходимо отметить, что в общем объеме расходов бюджетной системы национальные проекты занимают небольшую долю. Так, расходы на национальный проект «Здравоохранение» в общем объеме трат на здравоохранение составляют около 7%. Для национального проекта «Культура» аналогичная цифра составляет всего 3%. Это еще раз подчеркивает важность для достижения национальных целей той части деятельности государственных органов, которая не включена в состав национальных проектов.
Также следует обратить внимание на новацию, предусмотренную в бюджетном законодательстве на федеральном уровне при реализации национальных проектов. При исполнении федерального бюджета в
Механизм реализации нацпроектов
Значительная часть мероприятий в рамках национальных проектов относится к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ. Например, в рамках национальных проектов «Образование», «Здравоохранение» большое количество результатов проектов приходится именно на региональный уровень. В этой связи основная доля расходов федерального бюджета на реализацию национальных проектов — это межбюджетные трансферты бюджетам субъектов РФ.
Непосредственно федеральными органами исполнительной власти, без привлечения иных публично-правовых образований и организаций, осуществляется не более 20% расходов на национальные проекты. Остальные 80% приходятся на межбюджетные трансферты, субсидии государственным учреждениям, субсидии юридическим лицам — все те траты, которые передаются на иные уровни управления.
При этом возможны различные варианты передачи средств на другие уровни. Так, это могут быть межбюджетные трансферты субъекту РФ, который, в свою очередь, может сам реализовывать расходные обязательства, отдавать субсидии выбранной организации либо передавать межбюджетные трансферты муниципальным образованиям (рисунок 2). Длина такой цепочки различна, она соответствует маршруту реализации конкретных мероприятий национальных проектов.
Рисунок 2
Важно учитывать, что от длины цепочки и от скорости взаимодействия и скоординированности всех уровней управления зависит своевременная реализация национальных проектов. Что касается финансового обеспечения, то сейчас идет работа над внесением изменений в нормативные правовые акты, которые бы сократили сроки взаимодействия при передаче бюджетных ассигнований.
Классификация расходов на национальные проекты
В заключение хотелось бы обратить внимание на вопросы классификации расходов на реализацию национальных проектов (подробнее смотрите в таблице).
Таблица
Каждому национальному проекту, а также комплексному плану модернизации и расширения магистральной инфраструктуры на уровне четвертого разряда кода целевой статьи расходов (первый разряд кода основного мероприятия на федеральном уровне) присвоен уникальный код — латинская буква. В большинстве случаев латинская буква — это производная от английских слов (например, S — science, «наука»; E — education, «образование» и тому подобное). Пятый разряд — это номер (буква русского алфавита) федерального проекта в рамках национального проекта.
Этот подход является обязательным и в отношении бюджетных ассигнований субъектов РФ на реализацию региональных проектов, направленных на достижение результатов соответствующих федеральных проектов. Соблюсти его важно для того, чтобы обеспечить прослеживаемость расходов на реализацию национальных проектов на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации. При этом данное требование не зависит от того, предоставляются ли для реализации соответствующего регионального проекта или его части межбюджетные трансферты из федерального бюджета.
Особенности применения бюджетной классификации в части бюджетных ассигнований на реализацию национальных проектов установлены и в отношении направлений расходов (рисунок 3). Каждому результату федерального проекта присваивается свой уникальный код направления расходов. Это обеспечивает однозначность увязки объемов бюджетных ассигнований с теми результатами и их количественными характеристиками, на достижение которых такие бюджетные ассигнования направлены (количество закупаемых передвижных медицинских комплексов, возводимых школ и тому подобное).
Рисунок 3
На уровне бюджетов субъектов РФ код направления расходов сохраняется, если регионы получают из федерального бюджета межбюджетные трансферты по соответствующему направлению расходов. Стоит отметить, что сохраняется возможность детализации на уровне последнего разряда.
Все новации бюджетной классификации в части расходов на реализацию национальных проектов, в том числе по отражению расходов бюджетов субъектов РФ на достижение дополнительных результатов, были отражены в документе «О Порядке формирования и применения кодов бюджетной классификации Российской Федерации, их структуре и принципах назначения». Порядок утвержден приказом Минфина России от 8 июня 2018 года № 132н.
Дополнительно хотелось бы обратить внимание на следующий момент. Регионам и муниципалитетам необходимо закончить перекодировку в соответствии с вышеописанными требованиями. В противном случае часть объемов бюджетных ассигнований просто выпадает из общего мониторинга. Это приведет к искажению информации о плановых и фактических объемах расходов региональных и местных бюджетов на реализацию национальных проектов, объемах заключенных контрактов и тому подобным проблемам.
