Бюджет как стимул к развитию

— Владимир Николаевич, 25 ноября Совет Федерации одобрил Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2020 год и плановый период 2021 и 2022 годов». Какие ключевые аспекты бюджетно-налоговой политики заложены в документе?

— Проект федерального бюджета сформирован с учетом сохранения стимулирующей направленности бюджетной политики. Напомню, что период бюджетной консолидации был успешно завершен в 2018 году и уже с этого года мы перешли к стимулирующей политике.

Для этих целей структурный дефицит федерального бюджета расширен почти на 600 миллиардов рублей ежегодно на период до 2024 года. Дополнительные заимствования будут выступать источником финансирования новых мероприятий — главным образом, национальных проектов.

На 2020 год в проекте бюджета предусмотрен рост расходов до 19,5 триллиона рублей, или 17,3 процента ВВП (+1,2 процента ВВП к уровню 2018 года). По бюджетной системе в целом масштаб бюджетного стимулирования еще больше — расходы в 2020 году прогнозируются на уровне 35,1 процента ВВП (+2,3 процента ВВП к уровню 2018 года). Стимулирование носит структурный и устойчивый характер. Нам не приходится ради этого ни жертвовать стабильностью государственных финансов, ни повышать уязвимость и зависимость экономики от внешней среды.

— Учитывается ли непростая ситуация в мировой экономике, риски ее замедления? Готов ли федеральный бюджет к негативному развитию событий?

— При разработке бюджетной политики, безусловно, учитывается динамика в мировой экономике, серьезное замедление которой мы наблюдаем. На фоне нарастания негативных тенденций в мировой экономике наблюдается ухудшение конъюнктуры нефтяного рынка. В мире накопился огромный объем незадействованных мощностей, сформированный в результате падения добычи нефти в Иране и Венесуэле, ограничений, обусловленных соглашением ОПЕК+.

Более того, по прогнозам энергетических агентств, в ближайшие два года добыча вне стран ОПЕК+ продолжит расти темпами, опережающими рост спроса, — то есть проблема избытка предложения будет только нарастать.

В этих условиях нельзя исключать развитие ситуации по рисковому сценарию. В то же время бюджетная политика и в целом наша экономика сейчас лучше подготовлены к такому развитию событий. Механизм бюджетного правила страхует бюджет от таких стрессов в автоматическом режиме. В качестве такой страховки выступают резервные активы ФНБ, объем которых в 2020 году превысит семь процентов ВВП. Проведенный нами стресс-тест показывает, что в случае серьезного краткосрочного снижения цен на нефть — до 25–30 долларов за баррель в течение 2–3 лет — такой объем резервов позволит компенсировать выпадающие доходы бюджета и обеспечить за счет продажи валюты на рынке стабильность валютного курса и цен.

С учетом доведения резервных активов до безопасного уровня большую роль в структуре инвестиций ФНБ играет уже доходность активов, а не их ликвидность, безусловно, при приемлемом риске. Возможность инвестирования средств ФНБ в различные проекты будет уже в следующем году после достижения ликвидной части фонда семь процентов ВВП. Инвестиции фонда в качественные внутренние финансовые активы возможны только в определенном и ограниченном объеме — иначе существенно снизится эффективность механизма бюджетного правила, будет перечеркнуто все, чего мы добились в плане снижения зависимости от цен на нефть.

С учетом предшествующего опыта важно не допустить подмены инвестиций квазирасходами бюджета. Это должны быть именно инвестиции — причем с мультипликативным эффектом в виде капиталовложений частного сектора. Поэтому это могут быть инвестиции только в долговые инструменты. Доля участия ФНБ в долговом финансировании не должна превышать определенного порога, а условия — отличаться от коммерческих кредиторов. Субсидирование процентной ставки должно осуществляется за счет бюджетных механизмов, а не за счет сокращения доходов будущих поколений.

— Назовите ключевые параметры бюджета на ближайшую трехлетку.

— Ключевые параметры сформированы в соответствии с бюджетным правилом. То есть на расходы направляется только та часть рентных доходов, которая поступает в бюджет при базовой цене на нефть. В течение ближайших трех лет ожидается некоторое снижение доходов федерального бюджета — до 18,1 процента ВВП в 2020 году, 17,7 процента ВВП в 2021 году и 17,2 процента ВВП в 2022 году (ожидаемый уровень доходов в 2019 году — 18,4 процента ВВП). Такая тенденция во многом обусловлена сокращением нефтегазовых доходов вследствие прогнозируемого снижения нефтяных цен и роста объема налоговых льгот нефтегазовому сектору.

Налоговая нагрузка на ненефтегазовый сектор и, как следствие, структура и объем ненефтегазовых доходов бюджета стабильны, а их некоторое снижение по отношению к ВВП (с 11,4 процента в 2020 году до 11,1 процента к 2022 году) обусловлено поэтапной передачей поступлений от акцизов на нефтепродукты на региональный уровень.

Прирост объема расходов составит 1 триллион рублей в 2020 году и по 1,1 триллиона в 2021 и 2022 годах, что обеспечивает их стабильный уровень в районе 17 процентов ВВП. Ненефтегазовый дефицит в течение всего трехлетнего периода по прогнозам будет находиться на стабильном безопасном уровне — ниже шести процентов ВВП.

— Рост расходов — существенный. Куда будут направлены дополнительные средства?

— Приоритетами федерального бюджета в первую очередь являются программы, содействующие достижению национальных целей развития, а также задачи, поставленные президентом в послании Федеральному собранию. На реализацию национальных проектов бюджетные ассигнования предусмотрены с ростом более чем на 200 миллиардов рублей — до 2 триллионов рублей в 2020 году (1,8 триллиона в 2019 году), 2,2 триллиона в 2021 году, 2,7 триллиона в 2022 году.

Среди приоритетов в структуре расходов бюджета — поддержка проектов в сфере экономики и развития инфраструктуры, национальной безопасности, но самый масштабный рост предусмотрен по статьям социальной сферы и программам повышения качества жизни граждан, на которые будет направлено более половины дополнительных расходов. В структуре расходов федерального бюджета расходы по социальным направлениям в 2020 году в общем объеме составят 36,3 процента (увеличатся на 8,1 процента по сравнению с текущим годом).

Бюджетные параметры на 2020 год предусматривают значительный рост расходов федерального бюджета на здравоохранение — по отношению к 2019 году они увеличатся более чем на 50 процентов. В целом по бюджетной системе рост расходов предполагается на 0,2 процента ВВП — до 3,6 процента ВВП.

В рамках национального проекта «Здравоохранение» планируется комплектация новым оборудованием региональных онкологических центров с целью раннего выявления и лечения соответствующих заболеваний, переоснащение региональных сосудистых центров и первичных сосудистых отделений. В бюджете предусмотрены дополнительные бюджетные ассигнования на модернизацию первичного звена здравоохранения (по 50 миллиардов рублей ежегодно), а к 2021 году планируется завершение программы создания (обновления) 1,55 тысячи фельдшерско-акушерских пунктов и врачебных амбулаторий. К концу 2021 года будет приобретено более 1,3 тысячи мобильных медицинских комплексов. В бюджете также предусмотрены средства на ликвидацию дефицита квалифицированных кадров, в том числе за счет развития системы непрерывного образования медицинских работников.

Рост расходов федерального бюджета на социальную политику в 2020 году по отношению к текущему году составит более 140 миллиардов (+2,9 процента). В целом по бюджетной системе рост на 0,3 процента ВВП — до 12,2 процента ВВП. Дополнительные бюджетные ассигнования предусмотрены на мероприятия, направленные на повышение рождаемости, поддержку семей с детьми и обеспечение устойчивого роста доходов населения.

В бюджете предусмотрены средства на мероприятия, озвученные в послании президента. Это расширение охвата семей, получающих ежемесячные денежные выплаты в связи с рождением первого или второго ребенка; увеличение с 5,5 тысячи рублей до 10 тысяч рублей ежемесячной выплаты неработающим родителям, осуществляющим уход за детьми-инвалидами и инвалидами с детства 1-й группы; предоставление пособия на ребенка в возрасте от 1,5 до 3 лет.

Уже с этого года реализуются меры поддержки семей с детьми в части субсидирования процентной ставки до уровня шести процентов годовых по ипотечным жилищным кредитам на весь их срок, а также оказание помощи семьям с тремя и более детьми, взявшим ипотечный жилищный кредит, в виде выплаты в размере 450 тысяч рублей в счет его погашения. На эти меры заложены средства и в федеральном бюджете на 2020–2022 годы. В целом для улучшения жилищных условий населения формируются условия для снижения ставок по ипотеке, в том числе за счет формирования полноценного рынка ипотечных ценных бумаг. В этом году восстановлена масштабная программа по переселению людей из аварийного жилья.

Предусмотрен рост расходов и на образование — по отношению к 2019 году они увеличатся более чем на 50 миллиардов рублей (+5,9 процента). В целом по бюджетной системе расходы достигнут 3,8 процента ВВП. Для достижения национальных целей развития будет продолжено развитие образовательной инфраструктуры: строительство новых школ и реконструкция старых, подключение школ к интернету. К 2021 году будет завершено благоустройство зданий государственных и муниципальных общеобразовательных организаций, обеспечены надлежащие условия для обучения и пребывания детей.

— Социальной сфере большое внимание уделяется и в майских указах, и в последнем послании президента Федеральному собранию, что, безусловно, нашло отражение в главном финансовом документе страны. Но одна из ключевых национальных целей развития — это обеспечение роста российской экономики темпами, превышающими среднемировые. Какие меры предусмотрены для достижения этой цели?

— Стабильный рост реальных доходов населения, снижение бедности и достижение других национальных целей невозможны без устойчивого роста экономики. Для решения задачи ускорения экономического роста предусмотрены отдельные мероприятия по каждой приоритетной области в сфере развития экономики. Так, в рамках нацпроекта «Международная кооперация и экспорт» планируется создание гибкой линейки финансовых инструментов поддержки экспорта, включая предэкспортное и экспортное финансирование.

В предстоящей трехлетке предполагается расширить программу поддержки промышленных производителей, реализующих корпоративные программы повышения конкурентоспособности. Эти программы открывают доступ к финансированию экспортных проектов на выгодных условиях — коммерческие ставки банков для компаний-участников могут быть снижены на 4,5 процента. Объем поддержанного экспорта в рамках данной программы к концу 2022 года составит 2,2 триллиона рублей. С целью наращивания объемов производства экспортно ориентированной продукции АПК уполномоченными банками к концу 2022 года будет выдано 1,9 триллиона рублей кредитных ресурсов с пониженной ставкой.

Национальным проектом в сфере поддержки малого и среднего предпринимательства предусмотрено расширение программы льготного кредитования: до конца 2022 года объем выданных кредитов субъектам МСП должен превысить 5,9 триллиона рублей. Государственную поддержку получат 5,9 тысячи крестьянских (фермерских) хозяйств и сельскохозяйственных потребительских кооперативов. В течение трех лет должно быть создано почти 3,3 миллиона рабочих мест в сфере малого и среднего предпринимательства (увеличено до 22,9 миллиона человек), вклад сектора в ВВП необходимо повысить на 4,6 процента — до 27,5 процента ВВП.

В рамках национального проекта «Производительность труда и поддержка занятости» осуществляется внедрение современных управленческих технологий. К концу 2022 года более 5,8 тысячи средних и крупных предприятий базовых несырьевых отраслей экономики получат экспертную поддержку федерального и региональных центров компетенций. Основным результатом работы ФЦК и партнеров на предприятиях-участниках должна стать оптимизация производственных потоков (рост выработки, уменьшение запасов, повышение загрузки персонала и оборудования). Участники проекта смогут претендовать на льготные займы Фонда развития промышленности (на срок до пяти лет под ставку один процент годовых) на реализацию проектов по внедрению передовых технологий, созданию новых продуктов или организацию импортозамещающих производств.

Драйвером устойчивого роста экономики является повышение инвестиционной активности. Тут ведется системная работа в рамках плана Правительства РФ по ускорению темпов роста инвестиций в основной капитал и повышению их уровня до 25 процентов ВВП. План содержит как системные задачи по улучшению инвестиционного климата и снижению издержек бизнеса, так и отраслевые ключевые показатели эффективности и мероприятия по их достижению. Как я уже отмечал, новым механизмом стимулирования частных инвестиций будет вложение средств ФНБ в новые инвестиционные проекты. Кроме того, реструктуризация бюджетных кредитов регионов позволит им направить высвободившиеся средства на инвестиции.

Важным направлением расходов является повышение доступности и качества инфраструктуры. В проекте федерального бюджета на 2020–2022 годы предусмотрено 1,4 триллиона рублей на проекты, входящие в состав Комплексного плана модернизации и расширения магистральной инфраструктуры. На реализацию мероприятий национального проекта «Безопасные и качественные автомобильные дороги» предусмотрено 253 миллиарда рублей (и более 400 миллиардов рублей на трехлетку дополнительно за счет перераспределения средств акцизов на нефтепродукты в субъекты РФ).

— Владимир Николаевич, что вы можете сказать о поддержке регионов, основных направлениях бюджетной политики в сфере межбюджетного регулирования на ближайшие три года?

— Учитывая ключевую роль субъектов РФ в реализации национальных проектов и повышенную нагрузку региональных бюджетов, предусмотрено увеличение поддержки из федерального бюджета. В 2020 году субъекты РФ получат межбюджетные трансферты в объеме 2564 миллиарда рублей (+7,3 процента к 2019 году), из которых 753,6 миллиарда рублей — на реализацию национальных проектов.

В части поддержки регионов можно выделить:

1. Увеличение в 2020 году дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ до 717,9 миллиарда рублей, которое обусловлено централизацией в федеральном бюджете доходов от одного процента ставки налога на прибыль организаций. На сокращение различий в бюджетной обеспеченности субъектов РФ направлены программы развития приоритетных территорий (Кавказский регион, Дальний Восток, Крым и Севастополь). Кроме того, выделены десять регионов, которые требуют принятия отдельных мер со стороны федерального центра, и по каждому из них будут приняты отдельные программы по повышению их экономического потенциала.

2. Увеличены нормативы отчислений от акцизов в региональные бюджеты, продлены ограничения на перенос убытков по налогу на прибыль организаций. Кроме того, Правительством РФ были утверждены основные требования к оценке эффективности налоговых расходов. Такая оценка позволит регионам повысить эффективность этого вида государственной поддержки и увеличить налоговую базу. Результаты оценки бюджетного эффекта стимулирующих налоговых расходов уже встроены в систему межбюджетных отношений.

3. В бюджете предусмотрены ресурсы субъектам РФ для обеспечения сохранения пропорций по заработной плате (по сравнению со средними по экономике региона) в объеме 100 миллиардов рублей ежегодно.

4. Предусмотрены деньги на поощрение регионов, которые добьются наилучших результатов в исполнении национальных проектов, — 50 миллиардов рублей ежегодно. Они будут распределяться исходя из достижения 15 показателей, соответствующих целям развития и национальных проектов.

С учетом предложений парламента сформирован механизм реструктуризации бюджетных кредитов субъектов РФ. Он предусматривает закрепление за Правительством РФ полномочия по переносу в 2020 году периода погашения ранее реструктурированных бюджетных кредитов, а также по изменению графика погашения задолженности. Это позволит субъектам РФ высвободить средства и направить их на создание инфраструктуры, необходимой для реализации новых инвестиционных проектов.