Светлана Анатольевна ПОНОМАРЁВА, начальник Департамента стратегического планирования Правительства Вологодской области
Документом, в котором реализуется содержательная сторона и бюджетного, и стратегического планирования, является государственная программа. Неопределенность в вопросе о том, что есть государственная программа — документ стратегического или в большей степени бюджетного планирования, — ставит перед нами дополнительные задачи при формировании государственных программ и встраивании их в бюджетный процесс.
По своему определению государственная программа есть комплекс планируемых мероприятий, взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления, исполнителям и ресурсам и обеспечивающих наиболее эффективное достижение целей и решение задач социально-экономического развития региона. Следовательно, государственная программа, с одной стороны, должна решать конкретные задачи социально-экономического развития, обозначенные в верхне-уровневом документе — Стратегии социально-экономического развития региона как за счет бюджетных, так и внебюджетных источников. С другой — ограниченность финансовых ресурсов, набора основных мероприятий и полномочий исполнителей государственных программ формирует риски волатильности или срыва достижения заявленных планов, формализованных в показателях. Поэтому в качестве ключевых показателей эффективности подпрограмм государственной программы представляется целесообразным использовать процессные показатели непосредственного результата основного мероприятия, а в общей части государственной программы — фундаментальные социально-экономические показатели, характеризующие задачи развития сферы или отрасли за счет разнообразных источников финансирования и комплекса как финансовых, так и нефинансовых мероприятий. В итоге это позволит минимизировать влияние ресурсной волатильности бюджета на достижение целей конкретной государственной программы и сформировать устойчивый тренд на развитие/рост показателей документов стратегического планирования.
На практике превалирует «сила» бюджетного планирования, так как бюджеты субъектов РФ и изменения в них, устанавливающие бюджетные ассигнования на реализацию государственных программ вплоть до уровня основных мероприятий, утверждаются региональными законами и имеют юридическую силу выше, чем нормативные правовые акты правительства соответствующего субъекта РФ, которыми утверждаются государственные программы. Для решения указанной проблемы и повышения качества планирования внесение изменений в региональный бюджет в части бюджетных ассигнований должно происходить только с учетом оценки последствий изменения параметров государственных программ, связанных с такой корректировкой бюджетного финансирования.
Нацпроекты и госпрограммы
Принятие в 2017 году постановления Правительства РФ № 1242 «О разработке, реализации и об оценке эффективности отдельных государственных программ Российской Федерации» открыло новую страницу в системе программно-целевого управления в бюджетной сфере и стратегического планирования. Утвержденные данным нормативным актом Правила разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ РФ, включая пилотные, перевели на рельсы проектного управления ключевые федеральные государственные программы. В структуре пилотных госпрограмм появился ряд инновационных элементов, которые разделили их на проектную и процессную части. Стала четко прослеживаться причинно-следственная связь между стратегическими и бюджетными параметрами госпрограмм — «показатель — результат — задача — мероприятие». Были внедрены подходы к ранжированию проектов с учетом максимальной эффективности финансовых ресурсов при достижении заявленных результатов.
Указ Президента РФ № 204 поставил перед органами власти задачу добиться устойчивости и сбалансированности ресурсного обеспечения достижения целей национальных проектов посредством применения эффективных инструментов государственного управления. Они и стали единственно возможными и финансово-прозрачными инструментами реализации национальных и федеральных проектов.
В сентябре 2018 года в Основных направлениях деятельности Правительства РФ на период до 2024 года было отмечено, что достижение национальных целей развития обеспечивается реализацией государственных программ РФ и субъектов РФ и входящих в них федеральных (региональных) проектов и иных мероприятий, сбалансированных по срокам, ожидаемым результатам и параметрам ресурсного обеспечения. К настоящему времени достигнут ведомственный консенсус в вопросе реализации проектов через механизм государственных программ. С одной стороны, мероприятия региональных проектов с финансовым обеспечением нашли отражение на уровне подпрограмм и основных мероприятий государственных программ субъектов РФ. С другой — паспорта региональных проектов включают в себя отдельный подраздел «Связь с государственными программами субъекта Российской Федерации», где отражается перечень региональных государственных программ, содержащих мероприятия и расходные обязательства данного проекта. Такой подход позволяет усилить взаимосвязанность и согласованность данных документов.
Практика Вологодской области
В 2019 году одной из ключевых задач для всех уровней власти стала перенастройка систем стратегического планирования и бюджетного управления под проектные цели и инструментарий реализации национальных приоритетов. В Вологодской области для включения региональных проектов в государственные программы, Стратегию социально-экономического развития области был актуализирован перечень стратегических направлений с учетом национальных приоритетов.
Все задачи и показатели Стратегии социально-экономического развития области были закреплены за отдельными стратегическими направлениями. Это позволило уже на уровне государственной программы декомпозировать стратегические задачи до основных мероприятий и выявить взаимосвязь национальных проектов с конкретными мероприятиями государственных программ, объемами финансирования и результирующими показателями. А введение привязки на уровне основного мероприятия государственных программ с кодом бюджетной классификации, включающим уникальный идентификатор направления расходов национального и федерального проектов, дало возможность формирования финансовой отчетности по проектам в рамках программной части бюджета через призму документов стратегического планирования.
Процесс интеграции региональных проектов и государственных программ был сопряжен и с проблемой включения показателей, характеризующих основные мероприятия проектов, в структурные элементы государственной программы (общая часть, подпрограммы). Среди сохраняющихся проблем можно отметить следующие:
- наличие требования по включению показателей региональных паспортов проектов в государственные программы формирует избыточное количество показателей, что требует комплексного пересмотра и актуализации задач и мероприятий государственных программ с учетом принципов сбалансированности и полноты достижения заявленных целей;
- исходный пул мероприятий государственных программ не позволяет достичь рекомендуемых к включению показателей региональных проектов. Это провоцирует органы власти в стремлении к полноте реализации заявленных задач включать нефинансовые и финансовые мероприятия, которые зачатую носят формальный и неэффективных характер;
- многие показатели паспортов региональных проектов носят межведомственный характер и выходят за пределы целеполагания отдельной государственной программы, что не позволяет включить требуемые показатели в отраслевую государственную программу. Для данного случая в регионе сформирована практика включения межведомственных показателей в Стратегию социально-экономического развития на долгосрочную перспективу (рисунок).
Проблемы реализации проектного подхода
Несмотря на попытку сближения программного и проектного подходов в одном документе — государственной программе, в настоящее время наблюдается методологический голод в части регламентации процессов интеграции региональных и федеральных проектов с программными документами стратегического планирования. В частности, в постановлении Правительства РФ от 31 октября 2018 года № 1288 «Об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации» указанные вопросы не нашли должного отражения.
Отсутствие согласованности и взаимосвязи понятий «проект» и «государственная программа» в действующем нормативно-правовом поле создает риски дублирования управленческих процессов и повышения нагрузки на органы власти. Если правовым фундаментом в сфере бюджетного планирования для государственной программы выступает Бюджетный кодекс, в сфере стратегического планирования — одноименный Федеральный закон № 172, то проектная деятельность в субъектах РФ формируется на основе утвержденных региональных порядков, разработанных с учетом рекомендаций и подходов, закрепленных в постановлении № 1288, а также методических рекомендаций и указаний Федерального проектного офиса. При достаточно подробном правовом и методическом урегулировании процесса разработки и реализации региональных проектов в серой зоне остались вопросы:
- рассмотрения и согласования финансирования проектов в рамках бюджетного цикла, в том числе при подготовке проекта закона о бюджете субъекта РФ на очередной финансовый год и плановый период;
- оценки эффективности государственных программ с учетом новых подходов по оценке эффективности использования средств бюджетов бюджетной системы РФ, направленных на реализацию национального проекта;
- отражения потребности объемов финансирования в паспортах региональных проектов (справочно: в действующих паспортах устанавливается объем доведенных лимитов без указания информации об исходной потребности для достижения поставленных задач).
Согласно Методическим указаниям по мониторингу и внесению изменений в национальные и федеральные проекты, «региональные проекты подлежат актуализации при ежегодном допланировании (уточнении) на очередной финансовый год с учетом параметров бюджета субъекта Российской Федерации». В пункте 6 постановления № 1288 установлено, что «планирование бюджетных ассигнований на реализацию национальных проектов и федеральных проектов в очередном финансовом году и плановом периоде осуществляется в соответствии с нормативными правовыми актами, регулирующими порядок составления проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период, и актами, определяющими вопросы планирования бюджетных ассигнований...».
Учитывая принцип приоритетного выделения бюджетных средств на реализацию указа № 204, а также требование обоснования эффективности, достаточности и необходимости предлагаемых мероприятий, их вклада в достижение результатов региональных проектов, надлежит уточнить содержание и этапность процедур формирования параметров бюджетов субъектов РФ. Считаем, что процедуры предварительного рассмотрения итогов реализации региональных проектов, определение потребности в объемах проектного финансирования на планируемый период, исходя из рассчитанного прогнозного достижения показателей проекта в полном объеме и в установленный срок, должны стать первичными в начале работы по формированию бюджетов субъектов РФ.
