Любовь Михайловна ФИНОГЕЕВА, министр финансов Пензенской области
Совместная работа всех уровней власти по реализации национальных проектов в 2019 году продемонстрировала высокую значимость межбюджетных отношений, а также необходимость их дальнейшего развития и совершенствования, в том числе путем внесения изменений в действующее бюджетное и налоговое законодательство. Вопросы межбюджетного взаимодействия являются важнейшим направлением бюджетной и налоговой политики Правительства Пензенской области, их решение влияет на сбалансированность бюджетной системы и, как следствие, на социально-экономическую и политическую стабильность в регионе.
Одним их этапов работы по совершенствованию межбюджетного регулирования стало решение проблемы, связанной с чрезмерно большим количеством муниципальных образований в Пензенской области, что приводило к малоуправляемости системы местного самоуправления. В целях консолидации ресурсов для повышения качества решений по вопросам местного значения, включая кадровое направление, за период с 2006 по 2017 год в области была проведена масштабная работа по укрупнению поселений. Результат — сокращение количества муниципалитетов с 433 до 321 (муниципальных районов — с 28 до 27, городских округов — с 5 до 3, поселений — с 400 до 291), численности работников органов местного самоуправления на 300 штатных единиц (на 7%), расходов на их содержание на 60 миллионов рублей, а также снижение количества высокодотационных поселений. Пока использован не весь потенциал таких преобразований, поэтому это направление по-прежнему актуально.
На решение вопросов местного значения предоставляется значительная финансовая помощь, объем которой в расходах областного бюджета составляет порядка 45%. Ее среднегодовой рост за последние три года достиг 11% (2,4 миллиарда рублей) при общем росте расходов областного бюджета 9% (4,6 миллиарда рублей). В структуре финансовой поддержки 16% приходится на дотации, 25% — на субсидии и иные межбюджетные трансферты, 59% — на субвенции (рисунок 1). Учитывая постоянные изменения действующего законодательства, Министерство финансов Пензенской области на регулярной основе ведет работу по обновлению подходов к формированию межбюджетных отношений в регионе.
Модельные бюджеты
Поскольку собственная доходная база большинства муниципалитетов недостаточна для надлежащего выполнения возложенных на органы местного самоуправления полномочий, значительная роль в межбюджетном регулировании по-прежнему отводится дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов). Устоявшийся в регионе подход к определению объема дотации предусматривает расчет по каждому муниципалитету уровня бюджетной обеспеченности, представляющего собой отношение индекса налогового потенциала к индексу бюджетных расходов. Индекс налогового потенциала отражает соотношение среднедушевого налогового потенциала конкретного муниципалитета и аналогичного среднего показателя по всем муниципальным районам (городским округам). А индекс бюджетных расходов характеризует факторы и условия, влияющие на стоимость предоставляемых бюджетных услуг, и определяется исходя из показателей численности и структуры населения, количества населенных пунктов, площади территории и протяженности дорог.
В течение
Основным посылом для подготовки масштабных изменений методики расчета дотации в нашей области явился опыт Минфина России по использованию с 2017 года при распределении дотации регионам результатов инвентаризации расходных полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления — принципа модельного бюджета. Наряду с этим ряд субъектов РФ, среди которых Нижегородская, Ульяновская, Брянская области и другие, также стал применять подобные методы при распределении дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности между муниципалитетами.
Учитывая насущную потребность в совершенствовании подходов к распределению дотации, а также федеральную методику, практику других территорий, правительством региона было принято решение о внедрении, начиная с бюджета на
Эти изменения позволили нам при определении объема дотаций и индекса бюджетных расходов учитывать расчетные объемы расходных обязательств — модельные бюджеты муниципалитетов (рисунок 2). При этом доля показателя, рассчитанного по традиционной методике, составила 55% от индекса бюджетных расходов, а показателя, определенного по модельным бюджетам, соответственно, 45%.
В связи с ограниченными финансовыми ресурсами бюджета Пензенской области и в целях выравнивания социально-экономического положения муниципалитетов в новой методике установлены предельные темпы роста объема дотации на очередной финансовый год по отношению к предыдущему году (не менее уровня инфляции и не более 110%). Также предусмотрено доведение объема дотации муниципалитетам с низкой бюджетной обеспеченностью после выравнивания (менее 0,9) до уровня 110% к объему дотации предыдущего года (рисунок 3). В этой связи общий объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) на 2020 год увеличен на индекс, превышающий уровень инфляции.
Важнейшим результатом преобразований стало повышение качества выравнивания бюджетной обеспеченности при одновременном подтягивании «отстающих» муниципалитетов, которое подтверждается следующими показателями:
- средний уровень бюджетной обеспеченности муниципальных образований — получателей дотации увеличился с 0,854 по традиционной методике до 0,954 по модельному бюджету (на 11,7%);
- различие в уровне бюджетной обеспеченности пяти наиболее и пяти наименее обеспеченных муниципалитетов сократилось с 1,37 по традиционной методике до 1,21 по модельному бюджету.
Таким образом, внедрение в нашем регионе нового подхода, учитывающего модельный бюджет, стало значимым шагом, направленным на повышение эффективности выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований и развитие межбюджетных отношений в целом.
Соглашения с муниципалитетами
Начиная с 2017 года Минфин России заключает с главами регионов — получателей дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности из федерального бюджета соглашения о мерах по социально-экономическому развитию и оздоровлению региональных финансов. За
Поправка, требующая заключения аналогичных соглашений на региональных уровнях с главами местных администраций, была внесена в Бюджетный кодекс в августе 2019 года Федеральным законом № 307‑ФЗ. Но для нашего региона это уже не было новацией. В целях повышения ответственности и заинтересованности органов местного самоуправления в социально-экономическом развитии своих территорий и финансовом оздоровлении в 2017 году в области была принята соответствующая нормативная правовая база, и в апреле 2018 года впервые были заключены соглашения с 30 главами администраций муниципальных районов и городских округов — получателей дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, в которых определены обязательства и меры ответственности за их невыполнение. Во избежание заключения дублирующих соглашений с высокодотационными муниципальными районами и городскими округами, предусмотренных действующей на тот момент статьей 136 Бюджетного кодекса, для данных муниципалитетов были установлены дополнительные обязательства. Перечень включенных в соглашения обязательств, представлен на рисунке 4.
Одним из основных денежных обязательств соглашений является обеспечение выполнения муниципалитетами плана по налоговым и неналоговым доходам. С этой целью ежегодно на региональном и местном уровнях проводится работа по наращиванию налоговой базы за счет привлечения инвестиций, создания новых субъектов предпринимательства. Реализуются мероприятия по повышению собираемости доходов, сокращению задолженности по платежам в бюджет, легализации бизнеса и теневой заработной платы, в том числе в рамках работы межведомственных комиссий, а также мероприятия по повышению эффективности управления муниципальным имуществом. Используются и такие стимулирующие направления, способствующие росту доходов, как снижение налоговой нагрузки на малый и средний бизнес путем предоставления налоговых каникул, снижения ставок по УСН, а также предоставление льгот по налогу на имущество и налогу на прибыль организаций при реализации инвестиционных проектов. В результате за 2018 год план выполнили 28 муниципалитетов из 30, за 2019 год все муниципальные образования обеспечили выполнение плана.
Среди неденежных обязательств к наиболее значимым относится новое (с 2019 года) обязательство — обеспечение неувеличения в целом просроченной кредиторской задолженности местных бюджетов и муниципальных бюджетных и автономных учреждений. Для нашего региона на федеральном уровне установлено значение доли указанной задолженности к объему расходов консолидированного бюджета области в размере не более 0,64%.
В целях выполнения данного обязательства в 2019 году были актуализированы разработанные еще в феврале 2018 года дорожные карты по погашению кредиторской задолженности местных бюджетов и недопущению ее роста по вновь принимаемым обязательствам. Продолжена работа по мониторингу динамики просроченной кредиторской задолженности и принятия мер по ее погашению. Подтверждением результативности принятых как со стороны региона, так и местных властей мер стало значительное сокращение кредиторской задолженности муниципалитетов — с 1,5 миллиарда рублей (на 1 января 2018 года) до 0,2 миллиарда рублей (на 1 января 2020 года).
В рамках контроля за выполнением обязательств по заключенным соглашениям региональным Минфином организована работа по:
- согласованию первоначально принимаемых 30 местных бюджетов и проектов их уточнений (в 2018 году — 271 уточнение, в 2019 году — 202 уточнения);
- согласованию проектов НПА органов местного самоуправления, направленных на установление публичных нормативных обязательств и увеличение численности муниципальных служащих, работников органов местного самоуправления и муниципальных учреждений (в 2018 году — 15 проектов, в 2019 году — 14 проектов);
- организации мониторинга хода выполнения обязательств соглашений (проводится два раза в год);
- включению в программы контрольных мероприятий нашего ведомства, являющегося органом внутреннего государственного финансового контроля, направлений, связанных с выполнением соглашений (в 2018 и 2019 годах — 30 объектов контроля).
Основным результатом реализуемой практики стало усиление контроля как со стороны финансового органа региона, так и со стороны органов местного самоуправления за соблюдением бюджетного законодательства и качеством управления муниципальными финансами, а также повышение ответственности должностных лиц за принятые решения в данной сфере. Так, за 2018 год из 30 принятых обязательств не выполнено 12 (40%). За нарушение шести из них (невыполнение плана по налоговым и неналоговым доходам; рост численности работников органов местного самоуправления, муниципальных учреждений; несоблюдение нормативов по оплате труда, параметров муниципального долга, дефицита) в 2019 году сокращена дотация трем городским округам и пяти муниципальным районам на общую сумму 19,7 миллиона рублей. В 2019 году отдельные нарушения удавалось предотвратить уже на этапе согласования проектов решений о внесении изменений в бюджет, а также в результате принятия главами администраций своевременных управленческих решений на основе поступающей от Минфина области аналитической информации по итогам мониторинга. Более того, улучшилось экономическое и финансовое положение на местах: увеличились поступления налоговых и неналоговых доходов и, соответственно, обеспеченность муниципалитетов собственными средствами.
С 2018 года Законом Пензенской области муниципальные районы были наделены государственными полномочиями по расчету и предоставлению дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности бюджетам поселений. То есть городские и сельские поселения были выведены из перечня прямых получателей дотации из областного бюджета. В этой связи финансовый орган региона не заключал с поселениями соглашения о мерах по социально-экономическому развитию и оздоровлению муниципальных финансов. При этом в соответствии с ранее действовавшей редакцией статьи 136 Бюджетного кодекса выполнял полномочия по заключению соглашений с высокодотационными поселениями о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению налоговых и неналоговых доходов, а также осуществлял мониторинг их исполнения. По этой же причине, а также в связи со вступлением в силу Федерального закона от 2 августа 2019 года № 307‑ФЗ соглашения о мерах по социально-экономическому развитию и оздоровлению муниципальных финансов поселений будут заключаться начиная с 2020 года между финансовыми органами муниципальных районов и главами местных администраций поселений.
Постановлением Правительства Пензенской области от 15 ноября 2019 года №
В то же время высокодотационные поселения в соответствии с пунктом 4 статьи 136 БК РФ обязаны представлять в высший исполнительный орган государственной власти субъекта документы и материалы, необходимые для подготовки заключения о соответствии требованиям бюджетного законодательства внесенного в представительный орган муниципального образования проекта местного бюджета. Таким образом, складывается ситуация, при которой финансовый орган субъекта и финансовые органы муниципальных районов осуществляют дублирующие функции по рассмотрению схожих по содержанию документов, представленных поселениями. В этой связи нами неоднократно предлагалось дополнить Бюджетный кодекс положениями, согласно которым органы местного самоуправления муниципальных районов могут быть наделены полномочиями органов государственной власти субъектов РФ по подготовке в соответствии с пунктом 4 статьи 136 БК РФ заключений на проекты бюджетов поселений.
И еще один аспект, на который хотелось бы обратить внимание. В связи с внесенными в августе 2019 года поправками в Бюджетный кодекс три городских округа исключены из перечня получателей дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений. При этом два из них (города Пенза и Заречный) не являются получателями дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов), и, соответственно, с ними не должны заключаться вышеуказанные соглашения. Вместе с тем данные муниципалитеты получают из бюджета области дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности, а также оказывают существенное влияние на формирование налогового потенциала (к примеру, за 2019 год — это 5,6 миллиарда рублей, или 12,7% в общем объеме налоговых и неналоговых доходов консолидированного бюджета) и развитие экономики региона и, как следствие, на выполнение соглашений, ежегодно заключаемых с Минфином России при получении дотации. В этой связи в декабре 2019 года внесены изменения в Закон Пензенской области №
Дотация на сбалансированность местных бюджетов
Действующая методика распределения дотации на выравнивание, обусловленная ограниченностью финансовых ресурсов, не позволяет кардинально увеличить ее объем для обеспечения всеми муниципалитетами выполнения возложенных полномочий в полном объеме. Учитывая эти обстоятельства, для сбалансированности местных бюджетов, исходя из особенностей каждого муниципалитета (налоговой базы, имеющихся социально значимых проблем), применяем иной инструмент — дотацию на поддержку мер по обеспечению сбалансированности местных бюджетов.
Для реализации принципа прозрачности и объективности распределения средств при решении вопроса предоставления муниципалитетам такой помощи в регионе функционирует коллегиальный орган — рабочая группа по регулированию межбюджетных отношений. Она создана распоряжением Правительства Пензенской области от 14 марта 2018 года №
- недостатка собственных доходов для финансового обеспечения расходных обязательств местных бюджетов, сложившегося в процессе их исполнения;
- при незапланированном снижении в течение финансового года объема доходов местных бюджетов, вызванном объективными факторами;
- при увеличении расходных обязательств муниципальных образований, возникающих после утверждения местных бюджетов на текущий финансовый год, вызванных объективными факторами.
Выработанные на заседаниях рабочей группы решения способствуют реализации важных для населения задач.
Субсидии на выполнение полномочий ОМСУ
С целью оказания финансовой помощи на решение вопросов местного значения из регионального бюджета предоставляются субсидии. За последние три года их доля в общем объеме межбюджетных трансфертов значительно увеличилась — с 12% в 2017 году до 23% в 2020 году, объем в абсолютном выражении — с 2,4 миллиарда рублей до 6,5 миллиарда рублей соответственно, количество — с 31 до 45.
Субсидии предоставляются на реализацию приоритетных направлений развития Пензенской области и служат инструментом достижения целей, определенных Стратегией социально-экономического развития региона до 2035 года, национальными проектами в рамках указа № 204. Основные направления субсидирования на 2020 год представлены в таблице 1.
С 1 января 2020 года в регионе вступили в силу Правила формирования, предоставления и распределения субсидий бюджетам муниципальных образований, утвержденные постановлением Правительства Пензенской области от 16 декабря 2019 года №
Целевые МБТ — под потребность
С целью повышения ликвидности единого счета бюджета области в 2015 году впервые в регионе был применен метод перечисления целевых межбюджетных трансфертов местным бюджетам под фактическую потребность. Данный механизм прошел апробацию на двух субвенциях с общим объемом средств более 7 миллиардов рублей (50% в общем объеме целевых МБТ) и сегодня распространен на 58 межбюджетных трансфертов (24 субсидии, 31 субвенция, 3 ИМБТ) с общим объемом средств около 16,5 миллиарда рублей (92%). Дальнейшее внедрение метода позволит обеспечить целевое и адресное использование средств, а также максимально минимизировать остатки средств на счетах муниципалитетов.
Оценка качества управления муниципальными финансами
Начиная с 2012 года на региональном уровне ежегодно проводится оценка качества управления муниципальными финансами по следующим направлениям:
- планирование, исполнение бюджета;
- управление долговыми обязательствами;
- управление муниципальной собственностью и оказание муниципальных услуг;
- степень прозрачности бюджетного процесса;
- соблюдение требований бюджетного законодательства.
Результаты оценки ежегодно публикуются на официальном сайте Минфина области. До 2018 года оценка проводилась по 27 индикаторам. При этом первостепенное влияние на итоговую оценку оказывали индикаторы, характеризующие соблюдение требований бюджетного законодательства (размер дефицита, параметры муниципального долга и т. д.). В этой связи муниципалитетам, допустившим нарушение данных требований, не присваивалась высокая, I степень качества независимо от количества набранных баллов по другим индикаторам.
В 2019 году наша система оценки была существенно изменена и обновлена по аналогии с Порядком осуществления мониторинга и оценки качества управления региональными финансами, утвержденным приказом Минфина России от 3 декабря 2010 года № 552 (с последующими изменениями). В итоге оценка проводится по 28 индикаторам и включает в себя пять новых: количество внесенных изменений в решение о бюджете; обеспеченность расходов собственными доходами; коэффициент покрытия расходов собственными средствами без привлечения заемных средств; соотношение объема платежей по погашению и обслуживанию муниципального долга с общим объемом налоговых и неналоговых доходов и дотаций из бюджета области; показатель сводной оценки выполнения 30 обязательств по соглашениям, заключенным на региональном уровне с главами местных администраций.
Последний показатель является наиболее значимым при подведении итоговой оценки, так как невыполнение хотя бы одного обязательства соглашения «сдвигает» муниципалитет на более низкую ступень. В результате за 2018 год высшая степень качества управления муниципальными финансами не присваивалась, II степень качества (удовлетворительное) получили 25 муниципалитетов, III степень качества (критическое) — пять муниципалитетов.
Таким образом, усовершенствованная оценка показала недостаточное качество проводимой на местном уровне работы по оздоровлению муниципальных финансов и требует разработки более результативных мер по его повышению. В заключение необходимо отметить, что развитие межбюджетных отношений — процесс динамический, который требует постоянного внимания и совершенствования со стороны всех уровней власти.
