Эффективно ли в России местное самоуправление? Может ли оно быть в принципе эффективным в современных условиях? Об этом и многом другом мы поговорили с одним из разработчиков федеральных законов № 154‑ФЗ и № 131‑ФЗ, федеральных целевых программ развития МСУ, научным руководителем Российского муниципального форума, действительным членом Российской муниципальной академии, кандидатом политических наук Александром Николаевичем ШИРОКОВЫМ.
— Александр Николаевич, как эксперт, стоявший у истоков разработки основополагающих для местного самоуправления Закона № 154‑ФЗ и пришедшего ему на смену 131‑ФЗ, а также целого ряда программ господдержки МСУ, поделитесь своим мнением о тенденции развития местного самоуправления в России в контексте последних законодательных изменений. Если сравнить первую и последнюю версии 131‑ФЗ, какие выводы можно сделать?
— Самые последние законодательные изменения сами по себе ничего не значат. Они лишь завершили ранее начатую работу в направлении укрупнения муниципальных образований. С моей точки зрения, изменения окончательно узаконили то, против чего выступало большое количество экспертов, — размывание общины, базовой социальной основы местного самоуправления. Это, кто бы что ни говорил о якобы объективной необходимости территориального переустройства, очевидный факт. Нет общины — нет реального местного самоуправления, а есть местная власть, по ряду признаков на него похожая. О последствиях сейчас говорить не буду. Во-первых, это отдельная крупная тема, во-вторых, последствия в перспективе мы увидим сами.
Сравнение первой и последней версий Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» приводит к одному выводу — это не две версии, а два разных закона с одним и тем же названием и номером. Это очевидно, даже исходя из статистики внесенных в закон изменений и дополнений, которых было нескольких сотен.
Самые существенные изменения в закон начали вносить примерно с 2014 года. Они были бессистемными и противоречили концепции существующего закона. Такие изменения, не решая существующих проблем, порождали новые, тем самым провоцируя дальнейшие, столь же бездумные изменения.
— Что надо было сделать, если закон перестал устраивать?
— Надо еще раз проанализировать его концепцию, определить, что в ней не так, разработать новую концепцию и, соответственно, новый закон. Вместо этого — вал разнородных поправок, разрушивших прежнюю концепцию и не создавших новую. И это все под лозунгом окончательной доработки закона. Даже мы, непосредственно причастные к разработке первой версии закона и знавшие его сильные и слабые места, перестали понимать, о какой модели местного самоуправления в нем идет речь. Что же говорить о тех, чью деятельность этот закон регулирует, о мэрах, депутатах, муниципальных служащих? Их просто жалко. Я когда-то сам был депутатом и председателем городского совета, так что знаю, о чем говорю.
— В сложившихся условиях какова эффективность местного самоуправления?
— Насчет эффективности говорить сложнее всего, потому что не очень ясно, что под этим понимается в отношении именно местного самоуправления. Обычно под эффективностью мы понимаем отношение затраченных ресурсов к полученному результату. Объем материальных и финансовых ресурсов, находящихся в распоряжении органов МСУ, мы примерно представляем — для большинства муниципальных образований это малая величина, почти не растущая, но все-таки точно определяемая.
А вот с результатом сложнее. Есть официально утвержденные показатели эффективности деятельности органов местного самоуправления. Они как раз к эффективности не имеют никакого отношения, зато могут рассматриваться как показатели отдельных результатов деятельности. Подчеркиваю, отдельных — корректная интегральная оценка не проводится. А какие у нас главные интегральные показатели жизни населения, на которые должны работать все уровни власти? Уровень и качество жизни. Уровень жизни населения от деятельности органов местного самоуправления практически не зависит — тут поле деятельности государства и самих граждан. А качество жизни, напротив, зависит сильно. Надо только выделить собственный вклад органов МСУ в повышение качества жизни. Если мы будем говорить, например, о вкладе в здравоохранение, в образование, то я бы его не стал оценивать как собственный вклад. Социальное государство, каковым Россия является согласно Конституции, само стремится к стандартизации предоставления соответствующих услуг, чтобы все граждане обладали равными возможностями независимо от места проживания. Значит, и ресурсы на это выделяются из всех уровней бюджетной системы, и правила устанавливаются государством. Органы местного самоуправления выступают здесь в качестве агента государства, исполняют на местах его функции. Если бы они были не органами местного самоуправления, а местными органами государственной власти, как во времена существования Советского Союза, все обстояло бы точно так же.
— В чем же отличие органов МСУ от местных органов государственной власти, транслирующих и осуществляющих общегосударственную политику на местах?
— В их праве и способности самостоятельно и под свою ответственность решать привязанные к конкретному муниципалитету вопросы, учитывая при этом местные особенности и традиции, привлекая присущие этому месту ресурсы. Именно эту деятельность, состоящую в благоустройстве территории в широком смысле слова, как говорил еще в двадцатых годах прошлого столетия профессор Л. А. Велихов, и ее эффективность я бы и стал оценивать. Точного критерия нет, есть один умозрительный — удовлетворенность населения своей средой обитания и деятельностью своих органов власти по ее развитию. А это можно выяснить только с помощью социологических исследований, а не расчетами.
Я так долго все объяснял, чтобы был понятен мой ответ на поставленный вопрос. А ответ таков: понимаемая в обозначенном мною смысле эффективность в существующих условиях расти не может. Потому что в ситуации укрупнения муниципальных образований и увеличения нагрузки на органы МСУ за счет общегосударственных задач и функций, да еще и без достаточных ресурсов местные интересы растворяются, нивелируются — это уже не место, а некая территория. А все усилия уже так называемых органов местного самоуправления направляются на выполнение указаний сверху. Добавьте к этому, что и органы МСУ в новых законодательных рамках ориентированы не столько на население, сколько на этот самый верх, и вы тогда, может быть, со мной согласитесь.
— Одна из острых проблем — разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными, региональными органами власти и МСУ. Местное самоуправление в явном и неявном виде перегружено государственными функциями, и эксперты настойчиво говорят о необходимости его разгосударствления. Есть какие-то подвижки в решении этой проблемы или ситуация со временем будет лишь усугубляться?
— Эта проблема в свое время была оценена как очень острая. Все заинтересованные, наверное, помнят комиссию Козака, которая и была создана для ее решения. Я в то время работал в группе экспертов, готовивших предложения для названной комиссии в части компетенции органов местного самоуправления, и меня, как мне кажется, трудно подозревать в желании нагрузить органы МСУ несвойственными им полномочиями. Конечно, решали не мы, эксперты, но тогда многое все же удалось сделать.
А дальше, как и в прежние времена, началась ползучая ревизия только что принятого законодательства. Каждое министерство и ведомство, стремясь избавиться от нежелательных для него по каким-то причинам функций, прежде всего требующих ресурсов, а также создания территориальных структур, которые тоже надо содержать, лоббировало закрепление соответствующих полномочий как вопросов местного значения. То, что они не понимали сути местного самоуправления, даже и говорить не надо. Впрочем, если бы и понимали, все равно руководствовались бы своими интересами. Тут еще появилось распоряжение Правительства РФ, обязывающее ФОИВ в отраслевом законодательстве определить полномочия органов МСУ по решению вопросов местного значения. И оно было использовано в тех же целях.
Итог — отдельные госполномочия перешли в разряд местных, и выделять целевые средства на их реализацию уже не было необходимости. Все вернулось на прежние места. А последние законодательные изменения и дополнения дали право органам госвласти субъектов РФ перераспределять полномочия между собой и органами местного самоуправления. Предполагаю, что и региональные власти во многом последуют практике федеральных. Соответственно, ситуация действительно будет усугубляться. Хотя, казалось бы, куда дальше?
— То есть эта проблема из разряда нерешаемых?
— Чисто теоретически она может быть решена политической волей высшего руководства государства. Но это теоретически. А практически надо к воле добавлять и строжайший контроль ее исполнения. Это очень трудно. Проработав много лет в федеральных министерствах, я знаю, как аппарат может выдавать невыполненное за выполненное или обосновывать невозможность выполнения указаний «объективными» причинами. Это не только мое частное мнение, Президент Российской Федерации неоднократно об этом говорил.
Дело, которым обязательно должны заниматься органы МСУ и которое может дать дополнительные доходы, — это всемерная поддержка развития малого и среднего бизнеса
А так, по-хорошему, надо снова собирать специальную комиссию, заново переписывать Закон № 131‑ФЗ, править отраслевое и бюджетное законодательство и контролировать, контролировать, контролировать. Вы назвали то, о чем мы сейчас говорим, проблемой. На практике — проблема, а вне этой практики — просто задача, имеющая решение. Что надо делать, известно, проблема в том, что пока этого делать не хотят, слишком много противников.
— К вопросу поиска путей формирования доходных источников в муниципалитетах. Есть еще резервы или они уже исчерпаны? На ваш взгляд, поможет ли наполнению муниципальной казны новая система администрирования и распределения штрафов?
— Если какие-то резервы и есть, то они незначительны. Где-то не проведена полная инвентаризация имущества, не с полной финансовой отдачей это имущество используется. Это есть, но это крохи. Вообще-то искать доходные источники не самая главная забота органов местного самоуправления. Что тут искать — они закрепляются за местными бюджетами государством. Есть одно важное дело, которым должны заниматься органы МСУ и которое может дать дополнительные доходы, — это всемерная поддержка развития малого и среднего бизнеса. Это не только доходы бюджета, а еще и занятость, и услуги населению.
Но и для этого нужны инструменты и ресурсы, которых в большинстве муниципальных образований нет. Без поддержки государства органам МСУ здесь не обойтись, а между тем эта поддержка окупилась бы и принесла пользу всем. Но правы говорящие (и не только чиновники), что сегодня органы местного самоуправления не очень заинтересованы в увеличении собственных доходов. Дотации и другую финансовую помощь отберут, и роста не будет, будет лишняя головная боль.
А на вопрос о наполнении местной казны по новой системе администрирования и распределения штрафов ответить совсем легко. Дополнительные доходы, конечно, возможны. Только речь может идти о совсем небольшом дополнении, а не о наполнении.
— Какие же стимулы необходимы, чтобы мотивировать местные власти заниматься увеличением собственных доходов?
— В целом, чтобы мотивировать местные власти на увеличение доходов своих бюджетов, нужны не отдельные стимулы, не наложение заплат, а серьезная перестройка всей бюджетной системы. Сейчас у нас все направлено на то, чтобы максимально централизовать доходы, обеспечить финансирование федеральных функций. Все наиболее крупные и собираемые доходы идут в центр. Кто спорит, функции Федерации очень важны. Например, оборона и безопасность стоят дорого, но они того стоят. Однако наши граждане живут не в государстве вообще, а в совершенно конкретных населенных пунктах — муниципальных образованиях. И они, гордясь крупными достижениями страны, хотят жить в достойных условиях.
Социальное здоровье общества зависит более всего от удовлетворения ежедневных потребностей людей по месту жительства — об этом не надо забывать. Значит, и бюджетная система должна это учитывать. В ней должна быть ясно видна, если можно так выразиться, справедливость. Средств не хватает всем, и все это прекрасно понимают. Но закрепите за региональным и муниципальным уровнями реальные добротные источники доходов, причем такие, на развитие которых они могут влиять. Закрепите их на долгосрочной, а лучше практически неизменной основе (то же касается и финансовой помощи), не отбирайте дополнительно полученных доходов и ранее закрепленной помощи из-за получения дополнительных доходов — тогда и будут стимулы и развитие. Ясно, что не исчезнут территории, в пределах которых в обозримом будущем достаточных собственных средств не предвидится из-за сильной дифференциации в экономическом развитии, — тут без дотирования и иной помощи не обойтись. Но у тех, кто обладает потенциальными возможностями для развития, будет интерес в его осуществлении. От этого выиграет вся бюджетная система, вся страна, а главное — опять же граждане.
— Введенный недавно инструмент горизонтальных трансфертов — насколько он рабочий, каковы его подводные камни, перспективы?
— Мы возвращаемся к частностям. Но если частность новая, то можно попробовать ее оценить. Новая она для нас, а в мировой практике — опробованный инструмент. Рабочий ли он именно для нас? Тут вопрос, в каких он руках и в каких условиях используется. Руки у нас, при всей критике, вполне рабочие. А вот условия не самые благоприятные. Я как раз о подводных камнях.
Чтобы этот инструмент заработал, нужно два условия — чтобы было, что отдать, и чтобы было, кому взять. Насчет второго сомнений нет. С первым же проблема. Мало кто располагает такими средствами, которые можно отдать. Отдавать стремятся необеспеченные полномочия и функции. Требуется также и понимание, что отдать необходимо. С этим проблема еще большая. Поэтому не буду давать никаких прогнозов. Время покажет.
Сейчас экспертное сообщество, а ранее еще и сотрудники профильного департамента в одном из упраздненных министерств предлагали ввести не горизонтальные трансферты, а горизонтальное объединение ресурсов муниципальных образований одного уровня в разных формах. Объединение ресурсов для решения крупных задач, реализации масштабных, по местным меркам, проектов, которые одному муниципальному образованию не по силам, а общий интерес в них имеется. Предлагалось также законодательно допустить и формирование объединенных администраций для нескольких небольших муниципальных образований (опять же одного уровня) без лишения последних их статуса. В каждом остается представительный орган, собственный бюджет, а объединенные средства идут на содержание общей местной администрации, штат которой можно укомплектовать необходимыми специалистами (сельские администрации поодиночке средств на это не имеют). Это тоже из зарубежной практики, и нам было бы очень кстати. Но никакие изменения в законодательство внесены не были. По-моему, эти инструменты были бы полезнее, но на все воля законодателя.
— Агломерации — этот инструмент может сработать на результат в наших условиях? Или эта сфера методологически не проработана, имеет критические для успешной реализации идеи законодательные коллизии и слепые зоны?
— В отношении всего названного я просто констатирую: обозначенные стороны дела, по моему мнению, пока представляют собой одни проблемы. Разговор об агломерациях начался довольно давно. Первый более или менее системный доклад был сделан много лет назад тогдашним руководителем Центра стратегических разработок Михаилом Эгоновичем Дмитриевым на какой-то годовщине образования Ганзейского союза в Великом Новгороде. С тех пор много воды утекло, а серьезного продвижения я так и не увидел. Может быть, дело во мне, я чего-то не знаю. А по сути вопроса у меня есть собственные соображения.
Во-первых, я против всего искусственно создаваемого, насаждаемого. Михаил Эгонович отмечал низкую степень агломерированности в России. Хорошо это или плохо? Если есть некоторые центры, к которым тянется их периферийное окружение, то не надо этому препятствовать, это естественно и хорошо в определенных пределах. Введите нормы, способствующие нормальному взаимодействию властей этих территориальных образований, созданию необходимых им общих управленческих структур. И все, смотрите, что из этого получится.
Во-вторых, я не зря упомянул о пределах и об искусственности. Если речь идет о сознательном подталкивании к созданию агломераций, о поглощении ими прилегающих населенных пунктов, о стаскивании ближе к нескольким центрам всех ресурсов, включая людские, ничего хорошего я в этом не вижу. Не говоря уже о запредельной антропогенной нагрузке на территорию, мы спровоцируем отток людей из регионов, которые и так очень мало населены. А как будем обустраивать и удерживать эти просторы? Вахтовым методом? Вахтовики заинтересованы, как правило, в извлечении из территории ресурсов, а никак не в ее обустройстве и удержании.
В общем, если говорить об аспектах обсуждаемого вопроса, я бы выбрал один ключевой — методологическая непроработанность. При неправильной постановке цели можно спланировать ее достижение и в некоторых случаях ее достичь, но последствия могут быть отрицательными. Мы уже проходили и проходим глобальные и не очень проекты: сначала — достижение всеобщего счастья через построение коммунизма, потом то же самое через беспредельную демократизацию, сейчас (это мое личное мнение) — повышение управляемости через централизацию. Далее, как говорится, со всеми остановками. А надо бы именно остановиться и подумать.
— Конкурентная борьба муниципалитетов за ресурсы. Как вы оцениваете современный уровень территориального менеджмента?
— Тут снова есть методологический вопрос. Мы какой идеологии здесь придерживаемся: развития конкуренции между территориями или выравнивания уровня их развития? Я больше слышал о выравнивании, но до конца никто не определился, поэтому иногда говорят и о конкуренции. То есть пока еще дуализм и эклектика, не более. И немудрено, так как в существующих условиях местные власти конкурируют не за ресурсы вообще, а за ресурсы, выделяемые им субъектами РФ. В этом смысле все достаточно просто: кто пользуется большим расположением региональной власти, тому больше ресурсов и достается. Нет правил без исключений, но я говорю об общей тенденции. Иногда расположение вышестоящих вызвано и эффективной работой фаворитов, но, к сожалению, далеко не всегда.
Что касается территориального менеджмента, который и наука, и искусство, то ситуация такова. О нем уже слышали, ему посвящено определенное количество научных работ, о нем есть учебники. Работы и учебники написаны по большей части на основе зарубежных разработок и опыта, несколько адаптированных к российским условиям. Это сделано небольшим количеством исследователей и специалистов. Для широкого распространения соответствующих методик и технологий специалистов надо намного больше, а главы и сотрудники местных администраций должны быть специально подготовлены. Не в обиду будет сказано местным управленцам, уровень их знаний, а тем более умений в этой области за редчайшим исключением никакой. Это не их вина, а их беда. Во-первых, их этому никто не научил, во-вторых, так называемая текучка при невероятной скудности ресурсов поглощает все время.
— Регионы имеют право передавать своим муниципалитетам дополнительные доходные источники. Эффективен ли этот механизм?
— Смотря в каком случае. Передавать доходные источники — лучше, чем оказывать финансовую помощь, — старая мысль о рыбке или удочке. Это в том случае, если они передаются на долговременной основе и у органов МСУ есть интерес в их развитии. Если же при достижении определенного результата будут изыматься или сами источники, или финансовые средства, то об эффективности говорить не приходится.
