Екатерина ШУГРИНА, доцент МГЮА, член Европейского клуба экспертов местного самоуправления, кандидат юридических наук
Формулировка нормы закона о необходимости создания контрольного органа носит диспозитивный характер: включение в структуру органов местного самоуправления контрольного органа в силу ч. 2 ст. 34 Федерального закона № 131-ФЗ (далее – Закон) является правом, а не обязанностью муниципального образования. Иными словами, этого органа может в муниципальном образовании и не быть. Однако в некоторых муниципальных образованиях данное положение Закона применяют своеобразно: в устав муниципального образования на всякий случай включают нормы, предусматривающие наличие контрольного органа, однако на деле такой орган не создается.
Подобная позиция даже стала предметом судебного рассмотрения. Гражданин М. обратился в суд с заявлением об оспаривании бездействия органа местного самоуправления, выразившегося в неформировании в муниципальном образовании город Ноябрьск (Ямало-Ненецкий автономный округ) счетной палаты, предусмотренной уставом, что нарушает его право на осуществление местного самоуправления, гарантированное Конституцией РФ. Решением Ноябрьского городского суда от 9 января 2007 г. бездействие администрации города Ноябрьска, выражающееся в уклонении от предоставления бюджетных средств для финансирования счетной палаты Ноябрьска, признано незаконным. Суд указал, что оспариваемое гражданином М. бездействие, связанное с неформированием счетной палаты, нарушает его субъективные права как жителя города Ноябрьска. В решении подчеркивается, что субъектом права на самостоятельное осуществление муниципальной власти – непосредственно или через органы местного самоуправления – выступает население муниципального образования (ч. 2 ст. 3, ст. 12, ч. 2 ст. 130 Конституции РФ). Оно вправе защищать свои права и свободы, реализуемые на уровне местного самоуправления (ст. 133 Конституции РФ), в том числе путем воздействия в различных не противоречащих закону формах на выборных должностных лиц местного самоуправления. Контроль граждан за деятельностью должностных лиц, устанавливаемый в качестве предпосылки соответствующего воздействия, представляет собой, по существу, одно из средств самоорганизации населения.
Таким образом, если наличие контрольного органа предусмотрено уставом муниципального образования, его надо создавать в соответствии с нормами действующего законодательства – Бюджетного кодекса РФ и Федерального закона № 131-ФЗ.
В соответствии со ст. 38 Закона контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и др.) образуется в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности. Контрольный орган муниципального образования формируется на муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования в соответствии с уставом. Органы и должностные лица местного самоуправления обязаны представлять в контрольный орган муниципального образования (по его требованию) необходимую информацию и документы по вопросам, относящимся к их компетенции. Результаты проверок, осуществляемых контрольным органом муниципального образования, подлежат опубликованию (обнародованию).
По данным Счетной палаты РФ, в субъектах РФ используются различные модели осуществления финансового контроля. Помимо самостоятельных контрольных органов местного самоуправления, входящих в структуру органов местного самоуправления (например, контрольный орган города Подольска, Контрольно-счетная палата Советско-Гаванского муниципального района, Контрольно-счетная палата Ярославского муниципального района Ярославской области), представительными органами местного самоуправления создаются контрольные органы, являющиеся структурными подразделениями создаваемых ими органов. Например, контрольно-счетный орган Думы Хасанского муниципального района является ее структурным подразделением, ревизионная комиссия Совета депутатов муниципального образования Таштыпский район является постоянно действующим органом муниципального финансового контроля и входит в структуру представительного органа муниципального образования.
Далеко не всегда эти модели соответствуют требованиям действующего законодательства. Выборочной проверкой Счетной палаты РФ установлено, что Минфин Республики Дагестан заключает с органами местного самоуправления (администрациями Махачкалы, Каспийска, Ахтынского района) соглашения о проектировании, исполнении и контроле за исполнением местных бюджетов муниципальных образований, что является нарушением ст. 6 Закона. В данном случае полномочия органов местного самоуправления осуществляются органами государственной власти, а это противоречит действующему законодательству и неоднократно подчеркивалось Конституционным Судом РФ.
Согласно Закону контрольный орган вводится в структуру органов местного самоуправления исключительно путем внесения изменений в устав муниципального образования, но это решение вступает в силу только после истечения срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего указанное решение (ч. 7 и 8 ст. 34 и абз. 2 ч. 8 ст. 44). Следовательно, при условии внесения в устав муниципального образования поправок, учреждающих контрольный орган, деятельность этого органа будет признана легитимной лишь по истечении срока полномочий действующего состава депутатского корпуса муниципального образования. В результате сейчас контрольные органы функционируют лишь в незначительном числе муниципальных образований, процесс их создания затягивается. Ситуация усугубляется противоречивостью норм бюджетного законодательства и законодательства о местном самоуправлении.
На практике муниципальные образования, которые хотят создать собственные контрольные органы, но не могут этого сделать до тех пор, пока не вступили в силу соответствующие положения устава, формируют контрольные органы как рабочие органы представительного органа муниципального образования. Описанная модель имеет право на существование, однако толковать положение Закона о контрольном органе муниципального образования как о рабочем органе представительного органа муниципального образования недопустимо. Представительный орган муниципального образования рассматривает и утверждает проект местного бюджета и отчет об исполнении местного бюджета. А в полномочия контрольного органа входит осуществление контроля за соблюдением порядка рассмотрения проекта местного бюджета и отчета о его исполнении. Таким образом, контрольный орган муниципального образования не может быть подотчетен в своей деятельности представительному органу муниципального образования, как и любому другому органу местного самоуправления, иначе теряется смысл его создания.
Данный вопрос также явился предметом судебного рассмотрения. Так, в устав Новоуральского городского округа (Свердловская область) были внесены изменения, предусматривающие создание контрольно-счетной комиссии Новоуральского городского округа, которые должны были вступить в силу после истечения срока полномочий депутатов действующего созыва. На это время (два года) депутаты предусмотрели создание контрольно-счетной комиссии как постоянно действующего рабочего органа городской думы, причем целью такой комиссии должно было стать обеспечение реализации собственных полномочий думы по муниципальному финансовому контролю и контролю за управлением и распоряжением муниципальной собственностью.
По мнению прокурора, данное решение является незаконным. В постановлении Новоуральского городского суда от 30 октября 2006 г. указывается, что из положений ст. 265 Бюджетного кодекса не следует, что представительным органам местного самоуправления при осуществлении финансового контроля запрещено создавать собственные контрольные органы, в том числе с целью контроля за управлением муниципальной собственностью. Перечень прав представительных органов местного самоуправления при осуществлении финансового контроля, приведенный в ч. 2 ст. 265 Бюджетного кодекса, не является закрытым и носит диспозитивный, а не императивный характер. Как следует из Положения о Контрольно-счетной комиссии Думы Новоуральского городского округа, самостоятельных решений она не принимает, а результаты ее деятельности оформляются в виде актов и отчетов, которые утверждаются председателем думы. Соответственно данная контрольно-счетная комиссия не является самостоятельным контрольным органом и не подменяет собой такой орган местного самоуправления, как контрольно-счетная комиссия Новоуральского городского округа, которая согласно п. 4 ст. 41 устава Новоуральского городского округа обладает правами юридического лица.
В разъяснениях Комитета по местному самоуправлению Государственной Думы подчеркивается, что контрольный орган муниципального образования не следует рассматривать как финансовый орган, определенный в Бюджетном кодексе. Контрольный орган муниципального образования – это орган местного самоуправления, независимый в своей деятельности от представительного органа муниципального образования и от местной администрации, а Бюджетный кодекс предусматривает осуществление финансового контроля представительными и исполнительно-распорядительными органами муниципального образования. При этом установлено, что формами финансового контроля представительного органа муниципального образования являются предварительный, текущий и последующий контроль (ст. 265 Кодекса). Кроме того, полномочия контрольного и финансового органа, описанного в ст. 270 Бюджетного кодекса, отличаются от полномочий контрольного органа муниципального образования. В частности, финансовый орган «осуществляет финансовый контроль за операциями с бюджетными средствами главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств, а также за соблюдением получателями бюджетных кредитов, бюджетных инвестиций и муниципальных гарантий условий выделения, получения, целевого использования и возврата бюджетных средств». Контрольный орган муниципального образования решает две основные задачи: контролирует соблюдение порядка принятия, исполнения местного бюджета и представления отчета о его исполнении и соблюдение установленного порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью, что не входит в содержание финансового контроля, осуществляемого в соответствии с Бюджетным кодексом.
Таким образом, в муниципальном образовании возможно одновременное существование разных органов, обладающих контрольно-надзорными функциями в финансовой сфере. Допустимо одновременное создание контрольных органов муниципального образования, а также органов финансового контроля, создаваемых исполнительными или представительными органами муниципального образования, с разными полномочиями и различным порядком организации и деятельности.
Источник: © Бюджет, 2008, № 6
Формулировка нормы закона о необходимости создания контрольного органа носит диспозитивный характер: включение в структуру органов местного самоуправления контрольного органа в силу ч. 2 ст. 34 Федерального закона № 131-ФЗ (далее – Закон) является правом, а не обязанностью муниципального образования. Иными словами, этого органа может в муниципальном образовании и не быть. Однако в некоторых муниципальных образованиях данное положение Закона применяют своеобразно: в устав муниципального образования на всякий случай включают нормы, предусматривающие наличие контрольного органа, однако на деле такой орган не создается.
Подобная позиция даже стала предметом судебного рассмотрения. Гражданин М. обратился в суд с заявлением об оспаривании бездействия органа местного самоуправления, выразившегося в неформировании в муниципальном образовании город Ноябрьск (Ямало-Ненецкий автономный округ) счетной палаты, предусмотренной уставом, что нарушает его право на осуществление местного самоуправления, гарантированное Конституцией РФ. Решением Ноябрьского городского суда от 9 января 2007 г. бездействие администрации города Ноябрьска, выражающееся в уклонении от предоставления бюджетных средств для финансирования счетной палаты Ноябрьска, признано незаконным. Суд указал, что оспариваемое гражданином М. бездействие, связанное с неформированием счетной палаты, нарушает его субъективные права как жителя города Ноябрьска. В решении подчеркивается, что субъектом права на самостоятельное осуществление муниципальной власти – непосредственно или через органы местного самоуправления – выступает население муниципального образования (ч. 2 ст. 3, ст. 12, ч. 2 ст. 130 Конституции РФ). Оно вправе защищать свои права и свободы, реализуемые на уровне местного самоуправления (ст. 133 Конституции РФ), в том числе путем воздействия в различных не противоречащих закону формах на выборных должностных лиц местного самоуправления. Контроль граждан за деятельностью должностных лиц, устанавливаемый в качестве предпосылки соответствующего воздействия, представляет собой, по существу, одно из средств самоорганизации населения.
Таким образом, если наличие контрольного органа предусмотрено уставом муниципального образования, его надо создавать в соответствии с нормами действующего законодательства – Бюджетного кодекса РФ и Федерального закона № 131-ФЗ.
В соответствии со ст. 38 Закона контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и др.) образуется в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности. Контрольный орган муниципального образования формируется на муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования в соответствии с уставом. Органы и должностные лица местного самоуправления обязаны представлять в контрольный орган муниципального образования (по его требованию) необходимую информацию и документы по вопросам, относящимся к их компетенции. Результаты проверок, осуществляемых контрольным органом муниципального образования, подлежат опубликованию (обнародованию).
По данным Счетной палаты РФ, в субъектах РФ используются различные модели осуществления финансового контроля. Помимо самостоятельных контрольных органов местного самоуправления, входящих в структуру органов местного самоуправления (например, контрольный орган города Подольска, Контрольно-счетная палата Советско-Гаванского муниципального района, Контрольно-счетная палата Ярославского муниципального района Ярославской области), представительными органами местного самоуправления создаются контрольные органы, являющиеся структурными подразделениями создаваемых ими органов. Например, контрольно-счетный орган Думы Хасанского муниципального района является ее структурным подразделением, ревизионная комиссия Совета депутатов муниципального образования Таштыпский район является постоянно действующим органом муниципального финансового контроля и входит в структуру представительного органа муниципального образования.
Далеко не всегда эти модели соответствуют требованиям действующего законодательства. Выборочной проверкой Счетной палаты РФ установлено, что Минфин Республики Дагестан заключает с органами местного самоуправления (администрациями Махачкалы, Каспийска, Ахтынского района) соглашения о проектировании, исполнении и контроле за исполнением местных бюджетов муниципальных образований, что является нарушением ст. 6 Закона. В данном случае полномочия органов местного самоуправления осуществляются органами государственной власти, а это противоречит действующему законодательству и неоднократно подчеркивалось Конституционным Судом РФ.
Согласно Закону контрольный орган вводится в структуру органов местного самоуправления исключительно путем внесения изменений в устав муниципального образования, но это решение вступает в силу только после истечения срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего указанное решение (ч. 7 и 8 ст. 34 и абз. 2 ч. 8 ст. 44). Следовательно, при условии внесения в устав муниципального образования поправок, учреждающих контрольный орган, деятельность этого органа будет признана легитимной лишь по истечении срока полномочий действующего состава депутатского корпуса муниципального образования. В результате сейчас контрольные органы функционируют лишь в незначительном числе муниципальных образований, процесс их создания затягивается. Ситуация усугубляется противоречивостью норм бюджетного законодательства и законодательства о местном самоуправлении.
На практике муниципальные образования, которые хотят создать собственные контрольные органы, но не могут этого сделать до тех пор, пока не вступили в силу соответствующие положения устава, формируют контрольные органы как рабочие органы представительного органа муниципального образования. Описанная модель имеет право на существование, однако толковать положение Закона о контрольном органе муниципального образования как о рабочем органе представительного органа муниципального образования недопустимо. Представительный орган муниципального образования рассматривает и утверждает проект местного бюджета и отчет об исполнении местного бюджета. А в полномочия контрольного органа входит осуществление контроля за соблюдением порядка рассмотрения проекта местного бюджета и отчета о его исполнении. Таким образом, контрольный орган муниципального образования не может быть подотчетен в своей деятельности представительному органу муниципального образования, как и любому другому органу местного самоуправления, иначе теряется смысл его создания.
Данный вопрос также явился предметом судебного рассмотрения. Так, в устав Новоуральского городского округа (Свердловская область) были внесены изменения, предусматривающие создание контрольно-счетной комиссии Новоуральского городского округа, которые должны были вступить в силу после истечения срока полномочий депутатов действующего созыва. На это время (два года) депутаты предусмотрели создание контрольно-счетной комиссии как постоянно действующего рабочего органа городской думы, причем целью такой комиссии должно было стать обеспечение реализации собственных полномочий думы по муниципальному финансовому контролю и контролю за управлением и распоряжением муниципальной собственностью.
По мнению прокурора, данное решение является незаконным. В постановлении Новоуральского городского суда от 30 октября 2006 г. указывается, что из положений ст. 265 Бюджетного кодекса не следует, что представительным органам местного самоуправления при осуществлении финансового контроля запрещено создавать собственные контрольные органы, в том числе с целью контроля за управлением муниципальной собственностью. Перечень прав представительных органов местного самоуправления при осуществлении финансового контроля, приведенный в ч. 2 ст. 265 Бюджетного кодекса, не является закрытым и носит диспозитивный, а не императивный характер. Как следует из Положения о Контрольно-счетной комиссии Думы Новоуральского городского округа, самостоятельных решений она не принимает, а результаты ее деятельности оформляются в виде актов и отчетов, которые утверждаются председателем думы. Соответственно данная контрольно-счетная комиссия не является самостоятельным контрольным органом и не подменяет собой такой орган местного самоуправления, как контрольно-счетная комиссия Новоуральского городского округа, которая согласно п. 4 ст. 41 устава Новоуральского городского округа обладает правами юридического лица.
В разъяснениях Комитета по местному самоуправлению Государственной Думы подчеркивается, что контрольный орган муниципального образования не следует рассматривать как финансовый орган, определенный в Бюджетном кодексе. Контрольный орган муниципального образования – это орган местного самоуправления, независимый в своей деятельности от представительного органа муниципального образования и от местной администрации, а Бюджетный кодекс предусматривает осуществление финансового контроля представительными и исполнительно-распорядительными органами муниципального образования. При этом установлено, что формами финансового контроля представительного органа муниципального образования являются предварительный, текущий и последующий контроль (ст. 265 Кодекса). Кроме того, полномочия контрольного и финансового органа, описанного в ст. 270 Бюджетного кодекса, отличаются от полномочий контрольного органа муниципального образования. В частности, финансовый орган «осуществляет финансовый контроль за операциями с бюджетными средствами главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств, а также за соблюдением получателями бюджетных кредитов, бюджетных инвестиций и муниципальных гарантий условий выделения, получения, целевого использования и возврата бюджетных средств». Контрольный орган муниципального образования решает две основные задачи: контролирует соблюдение порядка принятия, исполнения местного бюджета и представления отчета о его исполнении и соблюдение установленного порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью, что не входит в содержание финансового контроля, осуществляемого в соответствии с Бюджетным кодексом.
Таким образом, в муниципальном образовании возможно одновременное существование разных органов, обладающих контрольно-надзорными функциями в финансовой сфере. Допустимо одновременное создание контрольных органов муниципального образования, а также органов финансового контроля, создаваемых исполнительными или представительными органами муниципального образования, с разными полномочиями и различным порядком организации и деятельности.
Источник: © Бюджет, 2008, № 6
