В водопроводно-канализационном хозяйстве страны накопилось много проблем. Пути их решения обсудили на круглом столе «Проблемы применения законодательства Российской Федерации о водоснабжении и водоотведении и реализация полномочий муниципальных образований в данной сфере». Мероприятие организовал Комитет Государственной думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления.
Качество питьевой воды во многом определяет здоровье и благополучие людей. Научно доказано, что обеспечение населения чистой водой оказывает непосредственное влияние на снижение смертности, особенно детской, и увеличение продолжительности жизни. А это одна из стратегических целей, озвученных Президентом РФ. Однако на сегодняшний день каждый десятый житель нашей страны лишен возможности пить воду, которая отвечает базовым требованиям по безопасности, а в сельской местности этот показатель доходит до 50%. По данным Роспотребнадзора, более 14,7% питьевой воды в водопроводных сетях не соответствует стандартам по химическим показателям, 4,7% — по биохимическим показателям. Кроме того, только 83% площади жилого фонда оборудовано водоснабжением и 78% — водоотведением.
В связи с этим неудивительно, что одной из целей указа № 204 стало повышение качества питьевой воды, в том числе для жителей населенных пунктов, не оборудованных современными системами централизованного водоснабжения. В рамках национального проекта «Экология» на улучшение качества воды направлены федеральные проекты «Оздоровление Волги», «Сохранение озера Байкал», «Сохранение уникальных водных объектов», а на повышение качества питьевой воды — федеральный проект «Чистая вода». Кроме того, как напомнил председатель Комитета Государственной думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления А. Н. Диденко, теме развития коммунальной инфраструктуры было уделено очень серьезное внимание на последнем заседании президентского совета по развитию местного самоуправления. Было обозначено, что без продуманной и хорошо подготовленной коммунальной инфраструктуры реализовать федеральный проект «Чистая вода», а также нарастить объемы жилищного строительства, предусмотренные другим нацпроектом — «Жилье и комфортная городская среда», не представляется возможным. «В этой связи становится актуальным вопрос о том, что в национальном проекте „Жилье и комфортная городская среда“ необходимо предусматривать отдельные проекты, связанные с модернизацией коммунальной инфраструктуры, поскольку без ее опережающего развития реализация данного проекта под угрозой», — полагает Диденко.
Отрасль в упадке
Все участники круглого стола — а это представители регионов, муниципалитетов, экспертного сообщества — сошлись во мнении, что водопроводно-канализационное хозяйство страны находится в неудовлетворительном состоянии. Большинство водозаборов в российских регионах было построено более 50 лет назад и с тех пор не реконструировалось. Ежегодно производится замена только 1,1% от общего протяжения водопроводных сетей и 0,4% сетей водоотведения. Столь низкие темпы привели к увеличению количества сетей, требующих замены, с 35% в 2005 году до 44% в 2018 году. Высокая изношенность сетевого хозяйства ведет к высокой доле утечек и неучтенного расхода воды — 29%. Для сравнения: в Германии этот показатель равен 8%, в Израиле — 10%, США — 11%.
Следующая проблема, которую обозначили участники дискуссии, — низкая доля нормативно очищенной сточной воды. В России она составляет всего 13,4%, в то время как в Германии — 98%, и даже в самой бедной стране Европы — Албании доля очищенной сточной воды достигает 67%. Сбрасывая стоки неочищенными, мы никогда не добьемся того, чтобы из наших кранов текла действительно чистая вода. Такое мнение высказал Е. Е. Афанасьев, министр промышленности и энергетики Красноярского края. «В нашем крае водоподъем достигает порядка 220 миллионов кубометров в год. Из открытых водоисточников поднимается порядка 80 процентов общего объема, — рассказал министр. — В то же время порядка 220 миллионов кубометров в год сбрасывается в водостоки, из них нормативно очищенных сточных вод примерно 3,5 процента».
Низкий уровень очистки сточных вод обусловлен как недостаточной обеспеченностью населенных пунктов очистными сооружениями, так и устаревшими оборудованием и технологиями очистки. По словам Афанасьева, в большинстве сельских населенных пунктов местные власти в лучшем случае организуют пруды-отстойники, в худшем все сточные воды сбрасываются на рельеф: в ближайший лог. Это не только губительно для окружающей среды, но и опасно для близлежащих водоемов.
Как было отмечено участниками дискуссии, такой пласт проблем появился в результате недостатка бюджетного финансирования, низкого инвестиционного потенциала отрасли; несогласованности схем водоснабжения, ценообразования, инвестиционных решений и требований, предъявляемых к водоканалам, а также несогласованности и несовершенства существующей нормативно-правовой базы в отрасли.
Кроме ответственности, нет ничего
Согласно статье 17 Закона № 131‑ФЗ ответственность за водоснабжение и водоотведение в муниципальных образованиях лежит на органах местного самоуправления. Соответственно, имущество, связанное с исполнением данного полномочия, — собственность муниципального образования. Как отметил Диденко, передача систем водоснабжения в муниципальную собственность продиктована соображениями безопасности, поскольку социальная значимость водно-коммунального хозяйства очень велика.
Однако, по мнению Е. В. Довлатовой, исполнительного директора Российской ассоциации водоснабжения и водоотведения, на сегодняшний день у муниципального образования, кроме ответственности и собственности, требующей глубокой модернизации, ничего нет. «Установление тарифа на водоснабжение и водоотведение — это прерогатива субъектов РФ, источники питьевой воды в подавляющем своем большинстве находятся в собственности Российской Федерации, и ответственность за них муниципалитет нести не может, — отметила Довлатова. — Таким образом, получается, что тот, кто всецело отвечает за водоснабжение и водоотведение, абсолютно бесправен. У него есть только обязанности и нет никаких прав. Мне кажется, это основная проблема, которую нужно решить».
С тем, что местное самоуправление сегодня абсолютно бесправно в вопросах тарифной политики, согласился и заместитель министра природных ресурсов и экологии РФ С. Н. Ястребов. «В свое время, когда я работал на муниципальном уровне, у нас была возможность устанавливать так называемую инвестиционную надбавку к тарифу, — рассказал замминистра. — Так, на время реализации проекта с Европейским банком реконструкции и развития в сфере водно-коммунального хозяйства мы увеличивали тариф, а когда проект был закончен, то надбавка была снята. Сегодня муниципалитетам такой механизм недоступен».
Несправедливые тарифы
При этом представители водопроводно-коммунального хозяйства единогласно заявляют о том, что утверждаемые регионами тарифы являются экономически необоснованными и не компенсируют затраты предприятий на обеспечение качественного водоснабжения и очистку стоков, на ремонт сетей и реконструкцию объектов. Таким образом, по их мнению, нынешняя тарифная политика существенно тормозит модернизацию и развитие отрасли.
«Средний тариф на воду по стране — 27 рублей за кубометр, то есть литр воды из-под крана стоит меньше 3 копеек, — привела расчет Довлатова. — При этом очистка стоков стоит 22 рубля за кубометр, за литр — 2 копейки. Как мы можем в таких реалиях модернизировать отрасль?» По словам спикера, повышение тарифов было бы выходом из ситуации. «В общем платеже за коммунальные услуги граждан водоснабжение и водоотведение составляют
По мнению Диденко, к вопросу поднятия тарифов нужно подходить очень осторожно, особенно сейчас, когда реальные доходы населения падают. Любое повышение коммунальных платежей больно скажется на кошельке россиян и, соответственно, повлечет большое количество неплатежей. Тем более что в настоящее время организации жилищно-коммунального хозяйства имеют довольно серьезное лобби. При этом их главная задача — извлечение прибыли. И здесь на стыке интересов населения и предприятий возникает конфликт, требующий тонкого разрешения. «Поиск баланса интересов бизнеса, публично-правовых образований и населения — задача непростая. Но именно этим принципом мы должны руководствоваться, проектируя нормы федерального законодательства в части жилищно-коммунального хозяйства, в том числе водоснабжения и водоотведения», — считает Диденко.
Выходом из ситуации могла бы стать разработка эталонных тарифов, на основании которых возможно формирование долгосрочной формулы ценообразования. Однако это очень сложная работа. К тому же многие эксперты сомневаются в том, что ее можно качественно выполнить в условиях отсутствия достоверной информации о технических и экономических показателях работы предприятий водно-канализационного хозяйства, а также при наличии разнородных технологий водоподготовки и очистки сточных вод, зависящих от типа водоисточника, качества исходной воды, рельефа местности и т. д.
Концессия не по зубам муниципалитетам
Поиск новых механизмов для привлечения инвестиций в водно-коммунальное хозяйство становится жизненно необходимым. По мнению Диденко, отношения в данной сфере сегодня необходимо строить на принципах государственно-частного и муниципально-частного партнерства.
Как известно, с 2016 года начался процесс передачи объектов коммунальной инфраструктуры в концессию в соответствии с положениями Стратегии развития жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации на период до 2020 года. Однако ограниченность собственной финансовой базы муниципальных образований, a также недостаточность кадровых и иных ресурсов на местном уровне не позволяют проводить грамотную и эффективную политику в данной отрасли, в том числе связанную с внедрением таких сложных форм хозяйствования, как концессия. Особенно это актуально для малых городов и сельских поселений.
«Процесс заключения концессионного соглашения очень непростой. У нас появилось ощущение, что изначально в законодательстве было создано максимальное количество преград с тем, чтобы концессионные соглашения не заключались, — поделился своим опытом С. А. Тегенцев, директор Департамента городского хозяйства Администрации города Тюмени. — Прежде всего нужно обеспечить полную инвентаризацию и обследование всего имущества. Кроме того, объект концессионного соглашения должен быть поставлен на государственный кадастровый учет и (или) зарегистрирован в установленном законом порядке как объект муниципальной собственности. Всем этим мы занимались на протяжении двух лет. Преодолев все препоны, мы все-таки заключили соглашение с компанией „Тюмень Водоканал“, которая входит в группу компаний „Росводоканал“, и надеялись, что все трудности позади, но отнюдь». Так, по словам спикера, им пришлось столкнуться с новой проблемой, а именно передачей вновь построенных или бесхозных объектов действующему концессионеру.
В соответствии с Законом № 416‑ФЗ «О водоснабжении и водоотведении» передача нового объекта концессионеру должна быть согласована с Федеральной антимонопольной службой. При этом необходимо доказать технологическую связанность нового объекта с уже переданными концессионеру. Все это усложняет процедуру, и зачастую концессионеры, работающие в муниципалитете, пользуются таким имуществом без правовых оснований.
Интересный факт
В городе Гороховец Владимирской области частично сохранилась система деревянного водопровода, созданная на рубеже XVII и XVIII веков. Этот памятник истории жилищно-коммунального хозяйства нашей страны до сих пор функционирует.
Концессия — проблематичный механизм. Такого мнения придерживается и Довлатова. Так, по ее мнению, особого внимания заслуживает тема экономической непривлекательности небольших объектов водоснабжения и водоотведения в малых населенных пунктах с изношенными коммуникациями и незначительным генерируемым денежным потоком. В этих случаях инвестор не сможет окупить вложения. К слову, концессия сегодня существует даже не во всех крупных городах, хотя именно там находятся наиболее интересные для инвесторов предприятия — договоры аренды пока преобладают.
Спикер также напомнила о запрете, наложенном Законом № 485‑ФЗ. Хотя водоснабжение и водоотведение с использованием централизованных систем, систем коммунальной инфраструктуры относятся к числу естественных монополий, далеко не весь рынок данных услуг централизованная система водоотведения охватывает. В силу указанного закона создание унитарных предприятий в сфере водопроводно-канализационного хозяйства вне централизованных систем после 1 января 2025 года будет невозможным. Это может поставить под угрозу оказание коммунальных услуг в малонаселенных территориях, отдаленных и труднодоступных местностях.
Довлатова озвучила еще одну проблему: ввод новых капиталоемких объектов, построенных по федеральным проектам, приведет, по ее словам, к неподъемной налоговой нагрузке по налогу на имущество для малых водоканалов. Эксперт предложила ввести налоговые каникулы по налогу на имущество для вновь создаваемых объектов водоснабжения.
