В связи с пандемией коронавируса наша жизнь претерпевает кардинальные изменения. Мы видим, как ежедневно меняется ситуация, выстраивается новая система взаимоотношений, трансформируются старые стереотипы.
И возникает закономерный вопрос: что в такой ситуации делать тем, кто ответственен за бюджеты муниципальных образований? Ответ только один — мы должны быть готовыми к любому развитию событий и изменению
обстановки.
Александр Владимирович ФРЫГИН, начальник Финансового управления Администрации городского округа Щелково Московской области, заслуженный экономист РФ и Московской области, кандидат экономических наук
Прежде чем обрисовать ситуацию сегодняшнего дня, обращусь к одному из примеров двухгодичной давности, который наглядно показывает, что при формировании и исполнении бюджета любого уровня пока просто нет альтернативы таким инструментам, как риск-ориентированное планирование, выбор приоритетов и т. п. Речь пойдет об изменениях в Налоговый кодекс[1], предусматривающих уменьшение налоговой базы на величину кадастровой стоимости по земельному налогу на земельные участки площадью 600 квадратных метров (шесть соток) для довольно многочисленной группы физических лиц. Закон был принят 28 декабря 2017 года. К тому времени были сформированы и утверждены все местные бюджеты, для которых (особенно для бюджетов городских и сельских поселений) земельный налог является значимым, а в ряде случаев главным и, по сути, единственным источником доходов.
Безусловно, для пенсионеров, а именно это самая большая категория, получившая данную преференцию, такое послабление является жизненно важным. Попутно заметим, что пенсионеры являются наиболее ответственными плательщиками. Однако что делать с бюджетом? Исходя из проведенных расчетов, поселения Щелковского района, половина которых являются дотационными, недополучили около 80 миллионов рублей, что составило от 10 до 20% запланированных сумм. Можно было сколько угодно говорить о поспешности принятия такого решения, требовать возмещения недополученных доходов, но практика требует быстрой реакции, и полагаться на кого-то здесь не приходится.
Поэтому главный принцип, которым следует руководствоваться при формировании бюджетных показателей: не надо строить иллюзий и планировать то, что в силу определенных причин мы не в состоянии сделать. Всегда надо задаваться вопросом: а что будет, если... Другими словами, именно практичный консервативный подход должен превалировать в такой категории, как бюджет. И, конечно же, никто не отменял работу с недоимщиками, организациями, нарушающими финансовую дисциплину. Жесткие требования, направленные на обеспечение сбалансированности бюджета как при его формировании, так и исполнении, на наш взгляд, просто необходимы.
Коронавирус, шок, ПО
Вернемся к дню сегодняшнему. Ситуация, скажем, неординарная. Все мы привыкли видеть каждый день друг друга, общаться, обмениваться мнениями. Существовал привычный, отработанный годами ритм работы. Переход значительной части коллектива на удаленку (Московская область в силу большой численности и плотности населения стала одним из лидеров по количеству пострадавших от коронавирусной инфекции) стал в определенной степени шоком. В срочном порядке были разработаны и реализованы мероприятия для организации работы в новых условиях: установлен круг сотрудников, чье пребывание на рабочем месте необходимо (в первую очередь из руководящего состава), определены специалисты, которые будут работать на удаленных рабочих местах, рассмотрены вопросы программного обеспечения и взаимодействия тех и других. Аналогичные действия были проведены во всех структурных подразделениях администрации городского округа.
Особенности формирования бюджета 2020 года в ходе преобразованияЧто касается самого программного обеспечения, то те инструменты и система обработки и обмена информацией, которые находились в нашем распоряжении, полностью позволяли организовать работу в новых условиях. Бюджет городского округа Щелково на 2020 год и плановый период впервые сформирован в ПК «Web-Исполнение» государственной информационной системы «Региональный электронный бюджет Московской области» (ГИС РЭБ МО). Это разработка НПО «Криста». Комплексная автоматизация процесса исполнения бюджета, которая прошла во всех муниципальных образованиях Московской области, позволяет работать в единой информационной базе как финансовым органам, так и главным распорядителям и получателям бюджетных средств.
Конечно, внедрение новых технологий не преследовало цель обеспечить возможность удаленной работы для сотрудников Финансового управления, централизованных бухгалтерий и учреждений. Но мы еще раз оценили преимущество системы в ситуации, сложившейся в связи с пандемией. Поскольку в рамках ГИС РЭБ МО реализованы единая точка входа для пользователей системы и механизм распределенного администрирования с выделением глобальных, ведомственных и локальных администраторов, то после регистрации пользователь получает единый логин и пароль для доступа ко всем прикладным подсистемам. Предоставление доступа к функциональным возможностям подсистем осуществляется в соответствии с ролью пользователя и дополнительными признаками. Таким образом, работник финансовой службы, наделенный правами, может подключиться к работе в системе, находясь дома, через личный кабинет. Для этого необходим только доступ в интернет.
В сегодняшних условиях большое значение играют налаженные инструменты обратной связи с разработчиками. Консультационная поддержка осуществляется как через форумы, чаты, так и по электронной почте.
Падение доходов
Что касается показателей бюджета, то здесь ситуация, безусловно, сложная. Апрель всегда считался хорошим месяцем для поступления доходов в местные бюджеты. Авансовые платежи и годовые перерасчеты по ряду налогов, исходя из сезонности их перечисления, в дополнение к ежемесячным поступлениям традиционно формировали свыше 10% общей годовой суммы доходов местных бюджетов.
В 2020 году ситуация коренным образом изменилась. Если в первом квартале рост поступления доходов составил около 6% по сравнению с соответствующим периодом прошлого года, то уже с начала второго квартала доходная часть бюджета начала проседать. Не сразу, но дало о себе знать падение заработной платы, а именно она является базой для основного источника доходов бюджета городского округа. К моменту написания статьи (середина мая текущего года) снижение поступления НДФЛ по сравнению с предыдущим годом составило около 5%. Представляется, что данная тенденция на ближайшее время сохранится.
Специальные налоговые режимы (в Московской области кроме налогов, закрепленных за местными бюджетами федеральным законодательством, в муниципалитеты поступает 50% платежей по УСН), распространяемые на субъекты малого и среднего предпринимательства и индивидуальных предпринимателей, также уже дали отрицательный эффект — минус 10% по сравнению с 2019 годом. Очень заметное падение произошло по ресурсным налогам, в первую очередь по земельному — минус 20% прошлогодних платежей.
Побочным эффектом сегодняшних событий стало снижение (до 50% к уровню 2019 года) доходов от продажи земельных участков, реализации муниципального имущества, платы за увеличение площади земельных участков, находящихся в частной собственности, а также (до 20%) доходов, получаемых в виде арендной платы за муниципальный имущественный комплекс. Если оперировать абсолютными показателями, то поступление доходов на середину мая по сравнению с соответствующим периодом прошлого года снизилось на 100 миллионов рублей (при годовом плане 4,9 миллиарда рублей).
Преференции бизнесу
Несмотря на тяжелую ситуацию с наполнением бюджета, в городском округе определены основные направления поддержки отраслей экономики, малого и среднего предпринимательства, разработан план мероприятий по обеспечению устойчивого развития экономики и социальной стабильности. В соответствии с ним предусматривается предоставление отсрочки по арендным платежам для арендаторов, занятых в отдельных видах деятельности, освобождение от уплаты земельного налога для собственников объектов недвижимости, если те в свою очередь снизят арендные ставки, увеличение доли закупок у субъектов малого и среднего предпринимательства, установление авансовых платежей по муниципальным контрактам до 30% для субъектов малого и среднего предпринимательства и ряд других мер.
Оценить масштабы ущерба для экономики сейчас, безусловно, сложно, но и федеральные, и региональные власти делают все возможное для поддержки предприятий независимо от их целевой направленности. По сути дела, «в ручном режиме» реализуется индивидуальный подход к каждому плательщику. Это делается параллельно с федеральными и областными мерами поддержки, которыми предусмотрены отсрочки и рассрочки по уплате налогов системообразующим предприятиям.
Урезание расходов
После оценки угроз и рисков выпадающих доходов в Щелкове были приняты меры по обеспечению сбалансированности бюджета городского округа, определены мероприятия по профилактике и устранению последствий распространения коронавирусной инфекции. Были подготовлены предложения по сокращению расходов, не носящих первоочередной и социально значимый характер. Внесение изменений в бюджет осуществлялось в установленном порядке.
Однако еще до утверждения новых параметров бюджета в округе были применены финансовые инструменты, позволяющие более оперативно осуществлять меры по обеспечению сбалансированности бюджета, предотвращению кассовых разрывов и гибко реагировать на изменение поступлений доходов в бюджет. Во-первых, были приостановлены закупки, не относящиеся к первоочередным расходам. Лимиты бюджетных обязательств на неиспользованный остаток доведенных ранее лимитов (непринятые обязательства) по расходам, не носящим первоочередной и социально значимый характер, были отозваны. В утвержденном решении о бюджете установлено, что финорган доводит ЛБО на 2020 год и плановый период до главных распорядителей по расходам, финансируемым из бюджета городского округа, с учетом прогноза поступлений доходов и источников финансирования дефицита бюджета. Аналогичное условие прописано и в порядке ведения сводной бюджетной росписи. Таким образом, после отзыва ЛБО закупки, не относящиеся к первоочередным расходам, были приостановлены.
Во-вторых, установлен запрет на использование экономии, образовавшейся по итогам закупок, осуществляемых посредством конкурентных процедур. Использовать эту экономию возможно только в случае крайней необходимости в установленном администрацией порядке, в остальных — ЛБО также подлежат отзыву на сумму экономии. Благодаря тому что ГИС РЭБ МО интеграционно взаимодействует с единой автоматизированной системой управления закупками Московской области (ЕАСУЗ) и ГИС «Государственные и муниципальные программы», все вышеперечисленные меры реализуются оперативно.
Уменьшение (отзыв) лимитов бюджетных обязательств стал для нас гибким обратимым инструментом приостановления бюджетных расходов, поскольку не исключается возможность дальнейшего роста выпадающих доходов по сравнению с их оценкой, принятой при уточнении бюджета. Возможностью перераспределения бюджетных ассигнований на финансовое обеспечение мероприятий, связанных с предотвращением влияния ухудшения экономической ситуации на отрасли экономики, с профилактикой и устранением последствий распространения коронавирусной инфекции, путем внесения изменений в сводную бюджетную роспись местного бюджета[2] мы пока не пользовались. В бюджете округа создан финансовый резерв, поэтому принимаемые решения органов местного самоуправления по мероприятиям, проводимым в связи с коронавирусом, можно быстро обеспечить финансированием.
[1] Внесены Федеральным законом от 28 декабря 2017 года № 436‑ФЗ.
[2] Эта возможность прописана в статье 2.1 Федерального закона от 12 ноября 2019 года № 367‑ФЗ (редакция от 22 апреля 2020 года) «О приостановлении действия отдельных положений Бюджетного кодекса Российской Федерации и установлении особенностей исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в 2020 году».
