В условиях замедления темпов экономического роста и распространения коронавирусной инфекции особую актуальность приобретают вопросы, связанные с финансированием первоочередных расходов. Управлением Федерального казначейства по Республике Мордовия накоплен уникальный опыт кассового обслуживания в условиях ограничительных мер.
В 2017 году была проведена реструктуризация задолженности бюджетов субъектов РФ по бюджетным кредитам, предоставленным из федерального бюджета. В соответствии с соглашением[1] Республика Мордовия перешла на полное кассовое обслуживание республиканского бюджета в территориальное управление Федерального казначейства. Соглашением в соответствии с подпунктом «д» пункта 11 Правил проведения в 2017 году реструктуризации обязательств (задолженности) субъектов РФ перед Российской Федерацией по бюджетным кредитам[2] предусматривалась также передача казначейству полномочий финансового органа субъекта РФ по учету бюджетных обязательств и санкционированию оплаты денежных обязательств получателей средств бюджета субъекта РФ. Кроме того, должна была соблюдаться очередность списания денежных средств из регионального бюджета и не допускаться проведение кассовых выплат по расходным обязательствам субъекта, не включенным в устанавливаемый Министерством финансов РФ перечень первоочередных расходов.
Увеличился функционал
Функционал Управления Федерального казначейства по Республике Мордовия (далее — Управление) существенно возрос. За полгода с момента подписания соглашения количество обслуживаемых лицевых счетов республиканского бюджета увеличилось на 85% (с 728 до 1354). Количество исполнительных документов и решений налоговых органов, предъявленных в Управление, в 2018 году по сравнению с 2017 годом увеличилось в семь раз, их денежное выражение — в 35 раз. И это притом что в Управлении по-прежнему на полном кассовом обслуживании оставалось более 370 местных бюджетов республики, то есть свыше 3,3 тысячи лицевых счетов.
В результате передачи Управлению полномочий по учету бюджетных и денежных обязательств и по санкционированию оплаты денежных обязательств получателей средств республиканского бюджета (включая проверку на соответствие сведений о госконтракте в реестре контрактов и сведений о принятом на учет бюджетном обязательстве по госконтракту условиям данного госконтракта) многократно увеличилось количество операций, связанных с обработкой документов. Ввиду ограниченности финансовых ресурсов при исполнении республиканского бюджета и ежедневного доведения предельных объемов оплаты денежных обязательств Управление пошло навстречу Министерству финансов Республики Мордовия, продлив операционный день. Рабочий процесс был организован в две смены — с 7:00 до 21:00.
Особенности исполнения бюджета
Значительные коррективы в сложившийся порядок исполнения республиканского бюджета при его кассовом обслуживании Управлением были внесены в результате заключения 18 февраля 2019 года Соглашения об условиях продления Республике Мордовия исполнения бюджетной меры принуждения на срок более одного года между Правительством Республики Мордовия и Минфином России (БМП должна применяться к сумме 20,48 миллиарда рублей). Основные положения указанного соглашения определяются Общими требованиями к установлению случаев и условий продления срока исполнения бюджетной меры принуждения, утвержденными постановлением Правительства РФ от 24 октября 2018 года № 1268. В частности, для Республики Мордовия был предусмотрен ряд обязательств, устанавливающих следующие особенности организации исполнения республиканского бюджета:
1) Необходимость осуществления в соответствии с бюджетным законодательством РФ казначейского сопровождения в отношении:
- авансовых платежей по государственным контрактам о поставке товаров, выполнении работ, оказании услуг для обеспечения государственных нужд субъекта РФ; авансовых платежей по государственным контрактам, предметом которых являются капитальные вложения в объекты государственной собственности субъектов РФ; субсидий и бюджетных инвестиций, предоставляемых юридическим лицам; авансовых платежей по контрактам (договорам) о поставке товаров, выполнении работ, оказании услуг, заключаемым бюджетными и автономными учреждениями субъекта РФ, если в целях софинансирования (финансового обеспечения) соответствующих расходных обязательств из федерального (регионального) бюджета предоставляются субсидии и иные межбюджетные трансферты;
- авансовых платежей по контрактам (договорам) о поставке товаров, выполнении работ, оказании услуг, заключаемым получателями субсидий и бюджетных инвестиций, указанным в абзаце втором настоящего пункта;
- авансовых платежей по контрактам (договорам) о поставке товаров, выполнении работ, оказании услуг, заключаемым исполнителями и соисполнителями в рамках исполнения указанных в абзацах втором и третьем настоящего пункта государственных контрактов (контрактов, договоров).
2) Обязанность соблюдать запрет на финансовое обеспечение за счет средств республиканского бюджета капитальных вложений в объекты государственной (муниципальной) собственности (в том числе в форме субсидий и иных межбюджетных трансфертов), кроме случаев их софинансирования из федерального бюджета.
Проблемы с муниципальными образованиями
Кроме того, новый порядок исполнения республиканского бюджета с учетом озвученных особенностей Республика Мордовия должна была обеспечить и в отношении порядка организации исполнения всех местных бюджетов. Несмотря на то что с муниципальными образованиями республики Управление уже задолго до этого заключило соглашения об осуществлении кассового обслуживания местных бюджетов, потребовалось их переоформление с учетом новых реалий. На этом этапе возникли непредвиденные трудности, вызванные тем, что некоторые муниципалитеты отказывались подписывать соглашения на новых условиях, ссылаясь на то, что бюджетная мера принуждения не применяется в отношении местного бюджета. И такая позиция абсолютным образом согласуется с принципом самостоятельности бюджетов, которая выражается в праве органов государственной власти и органов местного самоуправления в соответствии с бюджетным законодательством самостоятельно определять формы и направления расходования средств (статья 31 Бюджетного кодекса).
С начала 2019 года УФК по Республике Мордовия апробировало новый инструмент управления бюджетными расходами в условиях ограниченности бюджетных средств — режим первоочередных расходов
Республиканский Минфин при участии Управления провел большую работу с руководством муниципальных образований, разъясняя необходимость перехода на новые правила организации исполнения местных бюджетов. Заключение соглашений на иных условиях требовалось в целях соблюдения Республикой Мордовия взятых обязательств. Ведь при безусловной самостоятельности бюджетов бюджетной системы РФ непосредственное их взаимодействие и взаимовлияние посредством межбюджетных отношений очевидно. Итоговые показатели консолидированного бюджета Республики Мордовия во многом зависят от сплоченных действий всех публично-правовых образований региона.
Апробация нового инструмента
После урегулирования организационных моментов с начала 2019 года Управление в рамках заключенных соглашений о кассовом обслуживании республиканского и местных бюджетов апробировало на практике новый инструмент управления бюджетными расходами в условиях ограниченности бюджетных средств — режим первоочередных расходов. Его механизм заключается в том, что при возникновении просроченной кредиторской задолженности по расходным обязательствам текущего финансового года, включенным в перечень первоочередных расходов, Управление незамедлительно приостанавливает прием платежных и иных документов на оплату денежных обязательств по не включенным в перечень расходам получателей средств бюджета. Приостановка действует до полного погашения просроченной кредиторской задолженности по первоочередным расходам бюджета.
К первоочередным расходам, в частности, относятся финансирование фонда оплаты труда, взносы по обязательному социальному страхованию на выплаты по оплате труда, субсидии бюджетным и автономным учреждениям на выполнение государственного (муниципального) задания, публичные нормативные социальные выплаты гражданам, обслуживание государственного долга. При наличии просроченной кредиторской задолженности по первоочередным расходам бюджета и недостаточности средств на счете № 40201 Управление принимает платежные документы от участников бюджетного процесса для проведения операций со средствами бюджета после того, как финансовый орган определит очередность оплаты платежных документов участников бюджетного процесса по просроченной кредиторской задолженности по первоочередным расходам бюджета. При отсутствии информации от финансового органа о наличии просроченной кредиторской задолженности и недостаточности средств на счете № 40201 для исполнения всех платежных документов, поступивших в течение операционного дня, Управление исполняет в первую очередь платежные документы по первоочередным расходам.
Графики приема и обработки платежей
В целях приоритетного исполнения первоочередных расходов Управление разработало и довело до финансовых органов и всех клиентов графики приема и обработки платежных документов в условиях введенного и невведенного режима первоочередных расходов. Применение данного инструмента показало свою жизнеспособность, его использование позволило оплачивать в первую очередь социальные и долговые расходные обязательства бюджета, что отчасти способствовало снижению социальной напряженности в республике. Вместе с тем работа в условиях такого режима выявила необходимость доработки ППО «Автоматизированная система Федерального казначейства (OEBS)». Автоматизированная сортировка платежных документов по первоочередным расходам позволила бы сотрудникам Управления ежедневно исполнять сначала платежные документы именно по ним и только при наличии средств на счете № 40201 — остальные платежные документы без ручной работы.
Запрет на капиталовложения
Одним из самых проблемных моментов стала практическая реализация обязательства республики по запрету на финансовое обеспечение за счет средств республиканского и местных бюджетов капвложений в объекты государственной (муниципальной) собственности, кроме случаев их софинансирования из федерального бюджета. При санкционировании платежей по капвложениям возникало много вопросов. Что делать с недостроенными объектами, финансовое обеспечение строительства которых осуществлялось за счет средств республиканского или местных бюджетов; каким образом оплатить проектно-сметную документацию по объектам, которые в будущем будут строиться на условиях софинансирования из федерального бюджета, в том числе и в рамках национальных проектов? Необходимо было понять, возможно ли обеспечить капвложения в объекты государственной (муниципальной) собственности за счет целевых безвозмездных поступлений от госкорпорации — Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства, государственных внебюджетных фондов, некоммерческой организации «Фонд развития моногородов» и т. д.
Позитивным результатом совместной работы Управления с финорганами всех уровней бюджетов субъекта и постановки проблемы перед Федеральным казначейством и Минфином России явилось совершенствование постановления № 1268. А именно: постановление Правительства РФ от 30 ноября 2019 года № 1551 «О внесении изменений в общие требования к установлению случаев и условий продления срока исполнения бюджетной меры принуждения» разрешило большую часть вопросов. В частности, в отношении объектов государственной (муниципальной) собственности в рамках региональных проектов, направленных на достижение целей и целевых показателей, входящих в нацпроекты федеральных проектов, был снят запрет на финансовое обеспечение капитальных вложений за счет:
- целевых безвозмездных поступлений от государственной корпорации — Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства, государственных внебюджетных фондов, некоммерческой организации «Фонд развития моногородов»;
- дорожного фонда субъекта РФ (муниципального дорожного фонда).
Кроме того, стало возможным финансовое обеспечение республиканских (муниципальных) расходов, связанных с изготовлением (корректировкой) проектно-сметной документации объектов, планируемых к строительству (строящихся) в рамках региональных проектов. Во всех указанных случаях для этого необходимо согласование (письменное подтверждение) руководителя федерального проекта, однако его получение требует значительных временных затрат. Порой это затруднительно или невозможно ввиду того, что включение объекта в состав федерального проекта может осуществляться по итогам конкурсных отборов и/или при условии наличия прошедшей государственную экспертизу проектной документации.
Долговая нагрузка сократилась
Подводя итог, отмечу, что при неизбежном усилении контролирующей составляющей работа казначейства в строгих рамках постановления № 1268 должна обеспечивать бесперебойное исполнение республиканского и местных бюджетов. Соблюдение баланса частных и публичных интересов, учет социально-экономического положения субъекта и возможностей его бюджета — основа для принятия взвешенных и осторожных решений.
Управление накопило уникальный опыт кассового обслуживания исполнения регионального и местных бюджетов в условиях ограничительных мер. Соглашение о продлении срока исполнения меры принуждения, несмотря на очень сложные условия, по итогам 2019 года исполнено. Долговая нагрузка Республики Мордовия сократилась с 237 до 211%, в денежном выражении государственный долг уменьшен на 5,1 миллиарда рублей. Все кассовые выплаты по первоочередным расходам проведены своевременно и в полном объеме. Несмотря на достигнутые успехи, расслабляться времени нет, и впереди еще не один год насыщенной работы, направленной на совершенствование порядка кассового обслуживания исполнения регионального и местных бюджетов в условиях продления срока исполнения бюджетной меры принуждения. Наша общая цель — оздоровление финансовой системы Мордовии.
Казначейское сопровождение в помощь
Для усиления контроля региональных расходов работает и механизм казначейского сопровождения, при котором обеспечивается целевое и эффективное использование бюджетных средств. Все операции по перечислению средств осуществляются через лицевые счета, открытые в казначействе, и только под фактически выполненные работы или иную реальную потребность. В результате качество расходов повышается, так как они отражают именно результат.
[1] Соглашение об осуществлении отдельных функций по исполнению республиканского бюджета Республики Мордовия при кассовом обслуживании исполнения республиканского бюджета Республики Мордовия Управлением Федерального казначейства по Республике Мордовия от 14 июня 2018 года.
[2] Утверждены постановлением Правительства РФ от 13 декабря 2017 года № 1531 «О проведении в 2017 году реструктуризации обязательств (задолженности) субъектов Российской Федерации перед Российской Федерацией по бюджетным кредитам».
