Инициативное бюджетирование как инструмент планирования части расходов бюджета на протяжении последних полутора десятков лет претерпел определенную трансформацию. В данной статье мы проследим, как развивался и совершенствовался этот инструмент в Волгоградской области.
Специфика инициативного бюджетирования состоит в его способности формировать, консолидировать гражданское общество на уровне небольших населенных пунктов и даже учреждений (например, школы), и лишь затем его можно рассматривать как инструмент распределения бюджетных ресурсов. Это объясняет тот факт, что повышенный интерес к инструментам прямого участия населения в бюджетном планировании возник с началом муниципальной реформы 2006 года.
Новый закон о местном самоуправлении — № 131‑ФЗ — подтвердил возможность введения самообложения граждан, сохранил функционирование территориального общественного самоуправления с привлечением средств бюджетной системы. Новацией, содержащей потенциал вовлечения жителей в определение направлений финансирования, стало формирование поселкового уровня местного самоуправления с возможностью выделения смет доходов и расходов (пункт 1 статьи 52 Закона № 131‑ФЗ) отдельных поселков (не являющихся муниципалитетами в силу закона). Таким образом, был сформирован наиболее доступный для влияния со стороны населения уровень бюджетной системы.
Реформа местного самоуправления, начавшаяся в 2006 году, вызвала повышенный интерес к инструментам прямого участия населения в бюджетном планировании, и в частности к инициативному бюджетированию
На момент вступления в силу Закона № 131‑ФЗ в Волгоградской области практически в половине всех поселений проживало менее одной тысячи человек, из них каждое шестое поселение имело численность менее 500 человек. При этом в каждом поселении формировался выборный представительный орган из десяти депутатов (не менее). Таким образом, поселковый уровень обладал достаточным потенциалом, чтобы де-факто стать площадкой для реализации инициатив населения.
Однако жизнь внесла свои коррективы: вопросы, копившиеся с начала
На помощь приходят ТОСы
В сложившейся ситуации в Волгоградской области был сделан акцент на развитие территориального общественного самоуправления как института гражданского общества. Начиная с 2007 года при формировании межбюджетных отношений муниципальным районам стали предусматривать средства для решения вопросов местного значения с участием ТОСов — из расчета по 100 тысяч рублей на каждый действующий ТОС. Таким образом, в решение вопросов местного значения было включено 1392 ТОСа.
Органы территориального общественного самоуправления получили возможность направлять средства на решение практически любого вопроса местного значения (благоустройство, обустройство поливов, покупка недорогой техники для хозяйственных нужд и инвентаря, проведение праздничных мероприятий и т. д.). Куда именно будут направлены средства, выделенные из бюджета, Советы ТОСов определяли самостоятельно.
В Волгоградской области первой площадкой для внедрения инициативного бюджетирования стал институт территориального общественного самоуправления
В период
Развитие территориального общественного самоуправления позволило вовлечь население в решение вопросов местного значения. Вместе с тем возникали и отдельные сложности — организационные. Например, разногласие позиций поселковой администрации и ТОСов по выбору направлений работы. Необходимость ведения полноценного учета потребовала привлечение на оплачиваемой основе бухгалтеров, а оплата услуг банков за проведение расчетно-кассовых операций отвлекала средства от непосредственного решения вопросов местного значения. При направлении ТОСами средств на ремонты учреждений культуры, образования также возникали отдельные сложности. Так, ТОС не мог быть заказчиком ремонта, например, фасада здания, поскольку оно находилось в оперативном управлении юридического лица — муниципального учреждения, в связи с чем выполнение работ по ремонту приходилось проводить отдельными локальными закупками товаров и услуг.
В поисках идеального механизма
Безусловно, во всех вышеозвученных случаях находились решения, однако сложилось понимание, что реализация инициатив населения с привлечением бюджетных средств требует иного подхода, причем с использованием современных цифровых технологий. Именно такой подход позволит жителям максимально открыто и доступно принимать участие в отборе и поддержке инициатив по решению вопросов местного значения.
В основу нового механизма был положен алгоритм «жители выбирают проект — бюджет финансирует проект — органы местного самоуправления реализуют проект». Способ подачи заявки максимально прост: инициативная группа (не менее 20 человек) формулирует предложение о том, какие назревшие вопросы необходимо решить в первую очередь, и направляет его в муниципалитет. Решение о выдвижении инициативного проекта оформляется протоколом в свободной форме, основное требование — из данного документа должно быть понятно, в чем суть инициативы. К протоколу прикладывается письмо администрации муниципалитета о готовности софинансировать проект в случае победы, а также проект сметы затрат и несколько рисунков, схем для демонстрации состояния объекта до реализации проекта и предполагаемого вида после.
Срок воплощения в жизнь народных инициатив определяется до 1 декабря текущего года. Максимальная сумма финансирования из регионального бюджета — 1 миллион рублей, финансирование из местного бюджета должно быть не меньше запрашиваемой суммы из областного бюджета. Доля финансирования населения — 2% от объема областных средств. Финансирование за счет средств хозяйствующих субъектов, трудовое участие — по усмотрению инициативной группы.
Органы местного самоуправления стали инициировать проведение собраний инициативных групп в школах и домах культуры, в поселениях на сходе граждан и т. д. Они взяли на себя работу по проверке предложенных инициатив на предмет их отношения к вопросам местного значения, по оценке реалистичности проектов по срокам и объему финансирования. Так, например, сразу выбраковываются инициативы, стоимость которых значительно превосходит бюджет финансирования, а также затратные по времени проекты. Не рассматриваются предложения, реализация которых в силу ограничения закона, сложившихся имущественных прав третьих лиц просто невозможна. Например, жители поселка могут проголосовать за расчистку пруда, так важного для них, но то обстоятельство, что водоем находится в частной собственности, делает их инициативу заведомо нереализуемой. При положительном решении органа местного самоуправления проект подается на конкурс.
Выбор проектов проходит в режиме онлайн-голосования. Каждый человек, обладающий российским номером мобильного оператора, может зайти на сайт budget4me34.ru, ввести свой номер телефона, получить СМС с кодом допуска и проголосовать за тот или иной проект. Особо стоит подчеркнуть важность голосования именно через СМС-подтверждение, а не через портал госуслуг. Такой вариант позволил участвовать в выборе подросткам и детям, которые активно голосовали за проекты местных инициатив.
На сайте был выделен каждый муниципальный район и городской округ. Поскольку столица нашего региона — Волгоград — особый городской округ с населением более миллиона человек, то было принято решение выделить в отдельную строку каждый из восьми районов города. Всего получилось 45 территорий, по которым в формате онлайн-голосования проводился конкурс местных инициатив.
Жители могли проголосовать по одному разу за проект каждой территории. Территории не конкурировали между собой. Информация о количестве поданных голосов по территории обновлялась с каждым поданным голосом, однако в разрезе проектов информация о количестве голосов оставалась неизвестной даже организаторам голосования до истечения положенного времени. Голосование длилось две недели. В текущем году оно проходило во второй половине апреля.
Активность растет
По условиям конкурса финансовую поддержку получает проект, набравший максимальное количество голосов, но не менее 500. По итогам 2019 года за проекты местных инициатив было подано 112,6 тысячи голосов, по итогам 2020 года почти в два раза больше — 207,3 тысячи. В результате онлайн-голосования 500 голосов и более в 2019 году набрали 93 проекта, в текущем году — 166 проектов. Какие именно проекты получили поддержку, отражено в таблице.
Наиболее активно голосовали муниципальные районы. В 11 из 32 муниципальных районов Волгоградской области подано более 200 голосов на одну тысячу жителей. При этом несколько проектов, предлагаемых к реализации в небольших населенных пунктах (до 1000 человек), получили в поддержку голосов больше, чем в административных центрах районов с численностью жителей более десяти тысяч человек. Известны случаи, когда жители разных районов договаривались о взаимной поддержке проектов. В качестве вывода можно сказать, что инициативное бюджетирование с использованием технологий онлайн-голосования стало не только инструментом решения вопросов местного значения, но и средством для сплочения, консолидации жителей региона.
Финансирование
Как уже было сказано выше, участие жителей в финансировании проектов составляет 2% от объема областной финансовой поддержки. Доля софинансирования населения невелика, что является принципиальным фактом нового формата инициативного бюджетирования. Высокий уровень софинансирования мог быть воспринят как попытка переложить на семейные бюджеты финансовую нагрузку по решению местных вопросов, что в принципе не верно. Отсутствие софинансирования снизило бы восприятие населением инициативного бюджетирования как «своего» проекта. Трудовое участие населения при отборе проекта не учитывается и не отслеживается. Причина в сложности оценки, формализации затрат трудового вклада жителей. В том же случае, где граждане стремились реализовать проект с более высокой стоимостью, дополнительный добровольный трудовой вклад как раз и позволял им реализовать задуманное. Аналогичная позиция была сформирована и в отношении финансового и (или) трудового участия предпринимателей, фермеров и иных спонсоров проектов.
В 2019 году максимальная сумма средств, выделяемая из областного бюджета на реализацию одного проекта, составила 1 миллион рублей. Условия софинансирования из местного бюджета — паритетные объему запрашиваемой поддержки из регионального бюджета. Столь высокий уровень софинансирования из местного бюджета был призван повысить ответственность муниципалитетов за качество финансовой и технической проработки проектов, а также их воплощение. Впрочем, опыт 2019 года показал, что опасения были излишними — 95% проектов, поддержанных населением, были успешно реализованы. Поэтому уже в 2020 году уровень софинансирования со стороны местного бюджета был снижен до 10% к областной сумме. Возможно, именно это решение вызвало рост заинтересованности муниципалитетов к инициативному бюджетированию (практически двукратный рост голосов в поддержку проектов и, соответственно, увеличение количества проектов-победителей). Фактически же софинансирование из местного бюджета проектов-победителей в текущем году составит 25%, а за счет средств населения и хозяйствующих субъектов — 4%.
Максимальная сумма областной поддержки одного проекта в 2020 году была снижена на четверть — с 1 миллиона до 750 тысяч рублей, что позволило при ограниченных ресурсах увеличить количество реализуемых проектов. В 2020 году объем затрат консолидированного бюджета области на реализацию проектов инициативного бюджетирования увеличился в 1,3 раза: со 112 миллионов рублей в 2019 году до 145 миллионов в текущем, а количество инициатив населения, принятых к реализации, увеличилось почти в 1,8 раза — с 93 до 166 проектов. Таким образом, второй год реализации проекта по поддержке местных инициатив населения показал востребованность механизма инициативного бюджетирования у жителей Волгоградской области.
