Внедрение единых подходов в контрольной деятельности является важным шагом на пути к взаимному признанию ее результатов органами государственного финансового контроля. Четкие принципы и алгоритмы проведения контрольного мероприятия не только способствуют снижению административной нагрузки на подконтрольную среду, но и повышают эффективность управления рисками.
Эли Абубакарович ИСАЕВ, заместитель руководителя Федерального казначейства, заведующий кафедрой «Государственный финансовый контроль и казначейское дело» Финансового университета при Правительстве РФ, доктор экономических наук, заслуженный экономист РФ
Напомню, что начиная с 1 июля 2020 года на основании пункта 3 статьи 269.2 Бюджетного кодекса РФ (в редакции Федерального закона от 26 июля 2019 года № 199‑ФЗ) деятельность по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю осуществляется в соответствии с федеральными стандартами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, утвержденными Правительством РФ (далее — федеральные стандарты). Формирование единых правил и механизмов для всех органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля страны основывалось на лучших практиках контрольной деятельности.
По результатам анализа этих практик Минфин России с участием Федерального казначейства предложил Правительству РФ унифицированные подходы осуществления контрольной деятельности — проекты стандартов. На сегодняшний день утверждены и вступили в силу все семь федеральных стандартов (таблица 1), предусмотренных Бюджетным кодексом.
Таблица 1. Федеральные стандарты ВГ(М)ФК
|
Название стандарта |
Утвержден |
Вступил в силу |
|
Принципы контрольной деятельности органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля (далее — Стандарт по принципам контрольной деятельности) |
Постановление Правительства РФ |
1 июля 2020 года |
|
Права и обязанности должностных лиц органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля и объектов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля (их должностных лиц) при осуществлении внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля (далее — Стандарт по правам и обязанностям при осуществлении контроля) |
Постановление Правительства РФ |
1 июля 2020 года |
|
Планирование проверок, ревизий и обследований (далее — Стандарт по планированию проверок, ревизий и обследований) |
Постановление Правительства РФ |
1 июля 2020 года |
|
Реализация результатов проверок, ревизий, обследований (далее — Стандарт по реализации результатов контрольного мероприятия) |
Постановление Правительства РФ |
28 июля 2020 года |
|
Проведение проверок, ревизий и обследований и оформление их результатов (далее — Стандарт по проведению проверок, ревизий и обследований и оформлению их результатов) |
Постановление Правительства РФ от 17 августа 2020 года № 1235 |
24 августа 2020 года |
|
Правила досудебного обжалования решений и действий (бездействия) органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля и их должностных лиц (далее — Стандарт по досудебному обжалованию) |
Постановление Правительства РФ от 17 августа 2020 года № 1237 |
24 августа 2020 года |
|
Правила составления отчетности о результатах контрольной деятельности (далее — Стандарт по составлению отчетности) |
Постановление Правительства РФ от 16 сентября 2020 года № 1478 |
30 сентября 2020 года |
Стандарт по принципам контрольной деятельности
Стандарт по принципам контрольной деятельности является основополагающим и содержит перечень и определение принципов, которыми должны руководствоваться должностные лица органа контроля. Принципы имеют комплексный характер и подразделяются на общие — этические принципы, принципы независимости, объективности, профессиональной компетентности, целеустремленности, достоверности, профессионального скептицизма и принципы осуществления профессиональной деятельности — принципы эффективности, риск-ориентированности, автоматизации, информатизации, единства методологии, взаимодействия, информационной открытости.
Особо следует остановиться на принципах, связанных с активным внедрением информационных технологий. Сегодня деятельность контрольных органов не может идти в отрыве от цифрового пространства. Информационные технологии приходят во все сферы нашей жизни, становятся неотъемлемой их частью. Так, Федеральное казначейство для осуществления контрольной деятельности модернизирует существующие и внедряет новые автоматизированные инструменты контроля и мониторинга в финансово-бюджетной сфере, получает доступ к иным информационным ресурсам, обеспечивающим «максимально цифровое» взаимодействие контролеров-ревизоров и объектов контроля.
Напомню, что в связи с вступлением в силу Федерального закона № 199‑ФЗ за органами ВГ(М)ФК закреплено право получения необходимого постоянного доступа к государственным и муниципальным информационным системам (в соответствии с законодательством Российской Федерации об информации, информационных технологиях и о защите информации, законодательством Российской Федерации о государственной и иной охраняемой законом тайне). Вместе с тем такой доступ к информационным системам не всегда предоставляется в полном объеме, необходимом в том числе для анализа деятельности потенциальных объектов контроля. Это связано с ограничениями отраслевых законов на предоставление информации, например законодательства о персональных данных.
В этой связи Федеральное казначейство инициировало и направило в Минфин России предложения о закреплении обязанности предоставлять доступ органам внутреннего госфинконтроля к данным информационных систем, владельцами или операторами которых являются государственные органы и иные организации, в том числе к ограниченной в использовании информации. Это является безусловной необходимостью, поскольку контроль за расходованием бюджетных средств не должен осуществляться в условиях усеченных или ограниченных данных, должен основываться на полном комплексном изучении и оценке всех имевших место фактов и обстоятельств.
Обязанность владельцев и операторов информационных систем предоставлять доступ к их данным по запросам органов внутреннего госфинконтроля закреплена статьей 269.3 БК РФ в соответствии с Федеральным законом от 1 июля 2021 года № 244‑ФЗ. Также эта статья закрепляет обязанность органов госвласти и иных организаций предоставлять информацию, документы и материалы в целях установления или подтверждения фактов, связанных с деятельностью объекта контроля
Обязанность владельцев и операторов информационных систем предоставлять доступ к их данным по запросам органов внутреннего госфинконтроля закрепляется новой статьей 269.3 Бюджетного кодекса в соответствии с Федеральным законом от 1 июля 2021 года № 244‑ФЗ. Также указанной статьей закрепляется обязанность органов госвласти и иных организаций предоставлять информацию, документы и материалы в целях установления или подтверждения фактов, связанных с деятельностью объекта контроля.
Стандарт по правам и обязанностям при осуществлении контроля
В развитие принципов контрольной деятельности Стандарт по правам и обязанностям при осуществлении контроля систематизирует права и обязанности должностных лиц органов контроля и объектов контроля. В частности, закрепляет обязанность объекта контроля (его должностных лиц) предоставлять необходимый для осуществления контрольных мероприятий доступ к информационным системам, владельцем или оператором которых он является. А также возможность назначения (организации) экспертиз, необходимых для проведения контрольных мероприятий, с привлечением независимых экспертов, специалистов учреждений, подведомственных органу контроля, специалистов иных государственных (муниципальных) органов в соответствии с установленными стандартом требованиями.
Стандарт по планированию проверок, ревизий и обследований
Стандарт по планированию проверок, ревизий и обследований закрепляет правила планирования контрольной деятельности на основании применения риск-ориентированного подхода. Также он определяет единые подходы к анализу и оценке рисков всеми органами внутреннего государственного и муниципального контроля посредством идентификации принадлежности объекта контроля и направлений его финансово-хозяйственной деятельности к одной из шести категории рисков. Категория риска определяется на основании оценки (высокой, средней, низкой) критерия «существенность последствий нарушения» и критерия «вероятность допущения нарушения» по результатам обработки информации, перечень которой установлен стандартом. Также впервые установлены единые требования для всех органов государственного (муниципального) финансового контроля к содержанию планов контрольной деятельности.
Еще одной новацией является установление перечня типовых тем плановых контрольных мероприятий и возможность их детализации ведомственным стандартом органа контроля. Стандартом по планированию проверок, ревизий и обследований закреплены случаи безусловного и первоочередного включения в проекты планов контрольных мероприятий. В частности, данное положение закреплено в отношении контрольных мероприятий, формируемых на основании поручений Президента РФ, Правительства РФ. Иные контрольные мероприятия включаются в планы только по итогам применения к ним риск-ориентированного подхода.
Стандарт по проведению проверок, ревизий и обследований и оформлению их результатов
Стандарт по проведению проверок, ревизий и обследований и оформлению их результатов устанавливает соответствующие правила. В него включены и отдельные новации. Например, стандарт определяет три вида запросов объекту контроля — о представлении документов, материалов и информации; о представлении пояснений по выявленным ошибкам и противоречиям в ранее представленных материалах; о предоставлении доступа к информационным системам объекта контроля.
Расширен перечень оснований для проведения внепланового контрольного мероприятия. Например, такое решение может быть принято по результатам анализа данных, содержащихся в информационных системах. Регламентированы случаи внесения изменений в приказ о назначении контрольного мероприятия, продления сроков его проведения, нормативно закреплена возможность составления рабочего плана контрольного мероприятия. Стандарт определяет и формализует контрольные действия как по документальному изучению, так и по фактическому изучению типовых вопросов в ходе проведения контрольных мероприятий, а также регламентирует вопросы, касающиеся проведения экспертиз.
Важными являются положения стандарта о приостановлении проверок. Общий срок приостановления не может выходить за рамки двухлетнего периода. Также установлены случаи прекращения контрольного мероприятия. Закреплены требования к оформлению акта, заключения и изложению в них результатов контрольного мероприятия.
Новые положения стандарта по предельному сроку приостановления и прекращению контрольного мероприятия позволяют в необходимых случаях, например когда невозможно продолжить контрольное мероприятие в определенный период (допустим, в условиях пандемии), учесть длительность периода действия препятствующих обстоятельств и прекратить проверку при невозможности их устранения по истечении предельного срока приостановления.
Стандарт по реализации результатов контрольного мероприятия
Стандарт по реализации результатов контрольного мероприятия устанавливает в том числе требования к содержанию представления, предписания, уведомления о применении бюджетных мер принуждения органа контроля, а также порядок продления срока исполнения представления (предписания). Новацией стандарта является закрепление возможности проведения повторной проверки (ревизии). Она проводится на основании решения о назначении внеплановой выездной проверки (ревизии), которое может быть принято по результатам рассмотрения материалов контрольного мероприятия при наличии:
- письменных возражений от объекта контроля и представленных объектом контроля дополнительных документов, относящихся к проверенному периоду, влияющих на выводы по результатам проведения проверки (ревизии);
- признаков нарушений, которые не могут быть в полной мере подтверждены в рамках проведенной проверки (ревизии).
Результаты повторной проверки (ревизии) рассматриваются в совокупности с результатами первоначальной проверки (ревизии).
В соответствии с нормами статьи 270.2 БК РФ Стандартом по реализации результатов контрольного мероприятия определены случаи направления копий представлений, предписаний ГРБС, органу исполнительной власти либо органу местного самоуправления, осуществляющему функции и полномочия учредителя. Также стандарт содержит требования к содержанию представления, предписания и уведомления о применении бюджетных мер принуждения, случаи и порядок продления срока исполнения представлений и предписаний. При этом закреплено, что формы указанных документов устанавливает Министерство финансов РФ.
Приказ Минфина России от 30 декабря 2020 года № 340н «Об утверждении форм документов, оформляемых органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля», который вступил в силу 12 июня 2021 года, утвердил формы представления, предписания и уведомления о применении бюджетных мер принуждения, а также формы акта и заключения в соответствии со стандартом по проведению.
Стандарт по досудебному обжалованию
Стандарт по досудебному обжалованию устанавливает единые предмет и основания для обжалования действий (бездействия) и решений органов контроля и унифицирует процедуру рассмотрения жалобы. В том числе он регламентирует порядок принятия и оформления решений по результатам ее рассмотрения, что в свою очередь не только позволяет объектам контроля обжаловать действия (бездействие) и решения органов контроля в досудебном порядке, но и обеспечивает понятную и прозрачную процедуру обжалования.
Стандарт по составлению отчетности
Стандарт по составлению отчетности регламентирует соответствующие правила и предусматривает в том числе форму отчета о результатах контрольной деятельности органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, а также порядок его представления и опубликования. Все это обеспечивает прозрачность деятельности органов контроля, позволяет сопоставлять результаты их работы, делать более объективные оценки качества деятельности не только органов контроля, но и подконтрольных структур.
Для стабильности и доверия
Федеральное казначейство продолжает обсуждать практику применения федеральных стандартов на различных уровнях как в системе Федерального казначейства, так и на площадке Минфина России, а также с органами внутреннего государственного финансового контроля субъектов РФ. Такая работа позволяет выявлять пробелы в понимании стандартов и разъяснять тонкости их практического применения в контрольной деятельности.
Стандартизация внутреннего госфинконтроля способствует:
- унификации правил планирования, проведения контрольных мероприятий, оформления и реализации их результатов, составления отчетности о результатах контрольной деятельности;
- рациональности распределения трудовых, финансовых и материальных ресурсов для повышения эффективности и получения максимального результата при осуществлении контроля в финансово-бюджетной сфере;
- росту доверия общества за счет прозрачности, открытости и доступности информации о контрольной деятельности органов контроля;
- снижению административной нагрузки на подконтрольную среду с одновременным повышением уровня организации проведения контрольных мероприятий.
Все это, по сути, задает новый вектор развития государственного финансового контроля, направленный на обеспечение финансово-экономической стабильности государства при одновременном росте доверия общества.
