Что мешает выходу негосударственных организаций на рынок оказания государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере? С помощью доказательного подхода НИФИ Минфина России формализовал данную проблему и обозначил пути ее решения.
Сергей Георгиевич Хабаев, руководитель Центра финансов государственных и муниципальных учреждений НИФИ Минфина России
Внедрение механизмов, определенных законом о социальном заказе, требует от региональных органов власти принятия целого ряда управленческих решений — в том числе по привлечению негосударственных организаций к оказанию государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере и работе с получателями данных услуг. Для решения вышеуказанных вопросов целесообразно применять доказательный подход, суть которого можно охарактеризовать как использование научно обоснованных доказательств для принятия эффективных управленческих решений в государственном управлении.
Одним из принципов доказательной политики является формализация проблем путем использования результатов научных, социологических исследований и взаимодействие с заинтересованными сторонами. Кроме этого, доказательная политика предполагает наличие эффективных каналов коммуникации между вовлеченными сторонами. В связи с этим наряду с кабинетными научными исследованиями, проводимыми в пилотных регионах, НИФИ осуществляет и полевые социологические исследования. Результаты тех и других позволили формализовать проблемы, связанные с выходом негосударственных организаций на рынок государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере, и выявить неудовлетворенные потребности получателей данных услуг. Что, в свою очередь, дает возможность в дальнейшем принимать эффективные управленческие решения по внедрению механизмов, определенных законом о социальном заказе.
Изучаем проблему
Под формализацией проблем, связанных с получателями государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере, мы понимали выявление неудовлетворенных потребностей получателей относительно:
- содержания услуг;
- процесса оказания услуг;
- доступности услуг;
- результатов оказания услуг.
Выявление таких потребностей осуществлялось путем применения такого качественного метода, как фокус-группа. Существует взаимосвязь между качественными и количественными методами, которую можно охарактеризовать следующим образом: «Качественное исследование — это процесс открытия, тогда как количественное — это процесс доказательства и подтверждения». Пример взаимосвязи качественных и количественных исследований представлен в таблице.
Таблица. Пример взаимосвязи качественных и количественных исследований
|
Потребности получателей услуг в изменении содержания услуг спортивной подготовки по олимпийским видам спорта |
|||
|
Качественный метод |
Количественный метод |
||
|
Выявленные потребности в изменении содержания услуги в рамках проведения фокус-групп с получателями услуг |
«Хотелось бы увеличения объемов, времени тренировок». «Было бы замечательно летом детей занимать — например, в формате летнего лагеря для фигуристов». «Добавить больше индивидуальных занятий с тренерами». «Нужно поощрять всех детей — хотя бы выдавать им какие-то грамоты, это стимулирует» |
Формирование вопросов для анкетирования: «Что бы вы хотели изменить в содержании получаемой спортивной подготовки?» |
• Увеличить количество тренировок в неделю; • увеличить длительность тренировок; • получить возможность проведения занятий в летний период времени; • получить возможность проведения индивидуальных занятий с тренерами; • создать систему поощрения для детей |
Соответственно, можно выделить три этапа доказательного подхода при принятии управленческих решений при работе с получателями государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере.
1 В рамках первого этапа осуществляется формализация проблем с применением качественного метода (фокус-группы).
2 Вторым этапом является подтверждение проблемы в рамках количественных методов (анкетирование).
3 На третьем этапе принимаются управленческие решения, то есть разрабатывается перечень мероприятий, направленных на решение выявленных проблем.
Процесс доказательства и подтверждения
Для формализации проблем, связанных с выходом на рынок государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере негосударственных организаций, мы также провели их анкетирование в 2021 году. Результаты анкетирования, прошедшего в десяти пилотных регионах, зафиксировали экономическую непривлекательность существующих нормативных затрат для подавляющего большинства негосударственных организаций. Доля респондентов, которые считают, что действующие нормативы затрат по апробируемым услугам покрывают только расходы на оплату труда работников, непосредственно оказывающих услугу, или только прямые расходы, непосредственно связанные с оказанием услуги, различается по сферам. Так, например, в сферах социального обслуживания указали на экономическую непривлекательность нормативных затрат 35% респондентов, санаторно-курортного лечения — 46%, содействия занятости населения — 73%, спортивной подготовки — 80%, оказания паллиативной медицинской помощи — 88,16%.
Существенной проблемой для негосударственных организаций являются экономические барьеры. Поставщиков госуслуг не устраивает уровень покрытия расходов на оказание услуг действующими нормативами затрат
При этом часть респондентов затруднилась ответить на вопрос относительно уровня покрытия расходов. В ряде случаев удельный вес таких ответов достаточно существенный. Данная ситуация, на наш взгляд, свидетельствует о том, что негосударственные организации не располагают полной информацией по апробируемым услугам для формирования своей позиции. Вывод напрашивается очевидный: необходимо проводить соответствующие информационные кампании.
Немаловажным фактором, влияющим на принятие решения о выходе на рынок государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере, является уровень расходов, необходимых для организации оказания госуслуг. Большинство участников анкетирования оценили его как существенный. Доля таких ответов по сферам:
- социального обслуживания — 49%;
- санаторно-курортного лечения — 52%;
- содействия занятости населения — 70%;
- спортивной подготовки — 80%;
- оказания паллиативной медицинской помощи — 85,53%.
Как и в предыдущем случае, часть респондентов не смогла сформулировать свою позицию. При этом участники анкетирования крайне низко оценили возможность привлечения внешних финансовых ресурсов для выхода на рынок госуслуг. Так, на очень низкую заинтересованность со стороны потенциальных инвесторов указали 91,99% респондентов. Руководствуясь такой позицией респондентов, можно сделать вывод о том, что негосударственные организации будут опираться только на собственные финансовые ресурсы при выходе на рынок государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере.
Для оказания услуг негосударственным организациям необходимы не только финансовые ресурсы, но и доступная инфраструктура. По результатам анкетирования можно констатировать, что уровень доступности инфраструктуры оценивается респондентами как очень низкий. Так, 83,07% респондентов отметили, что арендная плата за помещение, пригодное для оказания государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере, для них высокая.
С учетом наличия трудностей у негосударственных организаций при выходе на рынок государственных (муниципальных) услуг существенную роль призваны играть меры поддержки этих организаций со стороны органов власти. Речь идет об информационной, имущественной поддержке, а также о налоговых льготах. Однако исследования показали, что респонденты оценивают влияние таких мер как очень низкое. Например, уровень имущественной поддержки оценили как «низкий» 90,40% респондентов.
Определяем решения
После того как социологические исследования позволили формализовать проблемы, связанные с экономическими барьерами, необходимо принять соответствующие управленческие решения. С учетом ограниченных возможностей регионов по увеличению действующих нормативов затрат мы предлагаем сосредоточиться на осуществлении информационной поддержки негосударственных организаций, расширении их доступа к инфраструктуре, снижении их расходов на аренду или покупку зданий, помещений и иных основных средств. Негосударственным организациям необходима информация о региональных и муниципальных программах предоставления льготных кредитов, грантов, субсидий, льгот по уплате налогов и иных платежей, а также о правилах и порядке их получения. При этом вся информация должна быть понятной, структурированной, и размещать ее целесообразно в сети интернет в одном месте, не забывая ее постоянно актуализировать.
Органам власти важно изыскать возможность предоставлять негосударственным исполнителям услуг в безвозмездное пользование либо в аренду на льготных условиях здания, помещения, материально-технические ресурсы и транспорт, необходимые для оказания услуг и отвечающие установленным для этого требованиям.
Административные и неформальные барьеры
В рамках исследования также оценивались административные и неформальные барьеры, препятствующие выходу на рынок государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере.
К административным барьерам, оцененным респондентами на высоком уровне, относятся:
- требования (стандарты) к порядку и качеству оказания государственных (муниципальных) услуг (71,95% респондентов);
- требования к лицензированию (69,90% респондентов). Данный барьер рассматривается в случаях, если деятельность, связанная с оказанием государственной (муниципальной) услуги, лицензируется.
К неформальным барьерам, по мнению респондентов, имеющим высокий уровень, относятся:
- противоречивые требования, предъявляемые государственными органами (органами местного самоуправления) к порядку оказания государственной (муниципальной) услуги (73,24 % респондентов);
- непрозрачность процедур принятия решений государственными органами (органами местного самоуправления) при привлечении негосударственных организаций к оказанию государственной (муниципальной) услуги (81,62% респондентов).
Высокое влияние неформальных барьеров, отмеченное респондентами, свидетельствует об отсутствии должным образом выстроенной обратной связи с негосударственными организациями. На наш взгляд, решить выявленные проблемы позволит комплекс следующих мероприятий:
- упрощение регуляторной базы (стандартов, порядков аккредитации, сертификации, лицензирования, включения в реестры и так далее); отмена избыточных актов и/или норм регионального и местного уровней, которые затрудняют выход на рынок новых организаций, при сохранении регулятивных документов и норм, необходимых для обеспечения стандартов безопасности и минимальных стандартов качества;
- консультирование негосударственных организаций по вопросам аккредитации, сертификации, лицензирования, включения в реестры, стандартов оказания услуг, санитарных норм, правил техники безопасности, адаптации материально-технической базы;
- создание информационного портала, на котором в одном месте будет размещена понятная, структурированная и постоянно актуализируемая информация о требованиях, ответственных органах, пакетах документов, порядке действий для оказания услуг.
