Проверки Н(М)ЦК: опыт Амурской области

По данным Счетной палаты РФ, одни из наиболее часто допускаемых заказчиками нарушений в сфере государственных закупок связаны с формированием Н(М)ЦК. Чтобы снизить риски, в том числе связанные с занижением или завышением цены контрактов, Управление государственного заказа Амурской области осуществляет проверку расчетов и обоснования Н(М)ЦК.

Светлана Ильинична Прохорова, начальник Управления государственного заказа Амурской области

Систему государственных закупок в Амурской области можно охарактеризовать как смешанную с большим удельным весом централизованных закупок по результатам конкурентных процедур, проводимых уполномоченным органом — Управлением государственного заказа Амурской области. Закупки государственных и муниципальных заказчиков осуществляются централизованно через региональную информационную систему (РИС), интегрированную с единой информационной системой в сфере закупок. РИС включает в себя комплекс инструментов, которые обеспечивают:

• применение типовой документации, контрактов на региональном и муниципальном уровнях;
• контроль за соблюдением заказчиками отдельных требований и сроков, предусмотренных законодательством при формировании планов закупок;
• унификацию применяемых норм и правил организации закупок для государственных и муниципальных заказчиков.

Контроль расчета

Централизация государственных закупок через уполномоченный орган позволила сформировать единый подход к закупочному процессу, а также контролировать важный элемент закупки, влияющий на эффективность бюджетных расходов — формирование начальной (максимальной) цены, начальной суммы цен единиц товаров, работ, услуг (далее — Н(М)ЦК). Контроль Н(М)ЦК — функция Управления государственного заказа Амурской области. Оно осуществляет проверку обоснованности применяемых государственными заказчиками методов определения начальной цены и установленного уровня цен (за исключением закупок на выполнение работ) при осуществлении закупки.

В рамках данной функции управление рассматривает заявки заказчиков по двум направлениям:

1 Проверка правильности выбранного метода обоснования Н(М)ЦК и соответствие расчетов требованиям нормативных документов, регулирующих формирование начальной цены в зависимости от предмета закупки. Для унификации и организации единой практики формирования и расчета Н(М)ЦК приказом управления утверждены формы обоснования Н(М)ЦК.

2 Экспертиза уровня Н(М)ЦК, указанной в заявке заказчика. Она осуществляется путем анализа, сбора и обработки информации о рыночных ценах на товар (работу, услугу).

Источником информации о цене товара (работы, услуги) являются коммерческие предложения поставщиков (исполнителей, подрядчиков), информация о контрактах в ЕИС, прейскуранты (прайс-листы, каталоги) производителей и иная информация. Результаты проверки (экспертизы) через региональную информационную систему управление оформляет либо в виде заключения о принятии или отказе в принятии заявки на закупку, либо в виде решения о направлении заявки на доработку: внесения изменений в расчет Н(М)ЦК или ее корректировки.

Управление государственного заказа Амурской области чаще всего устанавливает завышение Н(М)ЦК на поставку лекарственных препаратов, медицинских изделий, ГСМ, продуктов питания. В то же время в ходе проверок отмечаются случаи необоснованного занижения начальной цены, которые создают риски неэффективной закупки. Зачастую заказчики не в полной мере соблюдают требования законодательства по формированию Н(М)ЦК.

Например, при расчете начальных цен на поставку лекарственных препаратов заказчики используют необоснованно низкую цену лекарственного препарата, который отсутствует на функционирующем рынке, тем самым нарушают положения особого порядка определения Н(М)ЦК, утвержденного приказом Минздрава России от 19 декабря 2019 года № 1064н. Попытка заказчика сэкономить бюджетные средства может привести к тому, что социально важная закупка не состоится. В свою очередь, это означает, что больные несвоевременно получат лекарственные препараты, возникнут дополнительные трудозатраты при организации новой закупки, ну и, наконец, данный случай может заинтересовать контролирующие органы. Мы выявляем такие факты и пресекаем их.

Помимо нарушений в части завышения цен мы устанавливаем ряд иных нарушений и замечаний по формированию Н(М)ЦК. Например, очень часто заказчик неверно выбирает метод обоснования Н(М)ЦК. Или же другой пример — для определения начальных цен заказчики используют неоднородные совокупные значения (коэффициент вариации более 33%). Использование для обоснования Н(М)ЦК ценовых источников поставщиков, которые либо являются аффилированными лицами, либо не занимаются заявленной деятельностью, либо прекратили свою деятельность (по данным ЕГРЮЛ), также достаточно распространенный случай. Нередко заказчики используют для обоснования Н(М)ЦК ценовые источники, не соответствующие предмету контракта по характеристикам, условиям и срокам исполнения.

Управление постоянно обращает внимание заказчиков на необходимость размещения запросов цен в единой информационной системе и соблюдения разумного срока для ознакомления с информацией. Мы указываем заказчикам на недопустимость размещения запросов цен в ЕИС на формально короткий срок, за который невозможно сформировать актуальное ценовое предложение.

Также мы сталкиваемся с практикой, когда заказчики либо направляют запросы о ценах поставщикам, которые не имеют опыта поставки необходимого товара или вообще не занимаются данной деятельностью, либо представляют копии коммерческих предложений поставщиков, которые фактически их не подавали.

Указанные недостатки при формальном соблюдении требований нормативных документов создают риски завышения Н(М)ЦК и неэффективного расходования бюджетных средств. Ну и, конечно же, такие случаи не могут не привлечь внимание контролирующих органов, которые стремятся выявить факты коррупционных правонарушений.

Проблема аффилированных лиц

Одна из основных проблем формирования Н(М)ЦК методом сопоставимых рыночных цен (анализа рынка) — использование коммерческих предложений от поставщиков (подрядчиков, исполнителей), которые являются аффилированными лицами либо, как было указано выше, не обладают опытом поставки необходимого товара или соответствующей деятельности. Законодательство о контрактной системе не содержит понятия аффилированных лиц. Вместе с тем согласно действующему Закону РСФСР от 22 марта 1991 года № 948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» аффилированные лица — физические и юридические лица, способные оказывать влияние на деятельность юридических и (или) физических лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность.

Заседание общественного совета при Управлении государственного заказа Амурской области

Основными признаками, указывающими на аффилированность лиц, являются: осуществление полномочий единоличного исполнительного органа юридического лица; принадлежность к одной группе лиц (лица, которые действуют в едином экономическом интересе); владение пакетом акций, позволяющих влиять на решения собрания акционеров или долей в уставном капитале; наличие родственных связей с руководителями / членами совета директоров / владельцами организации.

У государственных органов, осуществляющих регулирование в данной сфере, нет однозначной позиции по вопросу использования для определения Н(М)ЦК коммерческих предложений, поступивших от аффилированных лиц. Так, Казначейство России считает это нарушением (письма от 29 мая 2020 года № 07-04-05/21-10615, от 30 декабря 2019 года № 07-04-05/21-23295). В то же время Министерство финансов РФ полагает, что Закон № 44‑ФЗ не устанавливает запрет на использование такой информации (письма от 18 мая 2020 года № 24-03-08/40635, от 12 декабря 2017 года № 24-01-09/82766). По мнению управления, использование для расчета Н(М)ЦК цен поставщиков, которые не могут между собой конкурировать, так как являются аффилированными, нарушает принцип обеспечения ценовой и неценовой конкуренции (статья 8 Закона № 44‑ФЗ). Следовательно, начальная цена, сформированная методом сопоставимых рыночных цен (анализа рынка), не соответствует рыночному уровню.

Необходимо отметить, что заказчики при направлении запросов о предоставлении ценовой информации не всегда качественно изучают функционирующий рынок и определяют круг потенциальных поставщиков (подрядчиков, исполнителей), которые обладают соответствующим опытом. Очевидно, что это приводит к завышению и (или) занижению Н(М)ЦК.

На законодательном уровне вопрос об оформлении запросов о предоставлении ценовой информации не урегулирован. Заказчики на свое усмотрение формируют документы, определяют порядок сбора коммерческих предложений. Однако не всегда эти действия соответствуют целям всестороннего изучения рынка. Поэтому для упорядочения процедуры запросов ценовых предложений и приведения к единообразию оформления коммерческих предложений мы утвердили типовую форму запроса ценового предложения, а также разработали форму коммерческого предложения и рекомендуем ее для использования потенциальными поставщиками. Подчеркну, что формы разработаны с учетом рекомендаций приказа Минэкономразвития России от 2 октября 2013 года № 567 «Об утверждении Методических рекомендаций по применению методов определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем)».

В заключение хочется отметить, что меры, принимаемые в связи с осуществлением функции по проверке формирования Н(М)ЦК, способствуют рациональному использованию бюджетных средств. Расчетная эффективность закупки от снижения (при наличии объективных причин) уровня цен, установленных в заявках заказчиков, в среднем составляет 11%. Также снижаются риски реагирования контролирующих органов при проверочных мероприятиях в части обоснования Н(М)ЦК и (или) завышенной стоимости товара.