Изучение опыта наших предков позволяет увидеть как весьма удачные, так и крайне неудачные примеры организации местного самоуправления. Но главное, этот опыт доказывает важнейший тезис: при системной работе с привлечением инициативных и квалифицированных специалистов на местах могут быть решены даже самые застарелые и глубокие проблемы.
Дмитрий Александрович Казанцев, руководитель Департамента правовой экспертизы B2B-Center, кандидат юридических наук
Местное самоуправление как институт публично-властной самоорганизации почти наверняка старше государственных и даже протогосударственных институций. Больше двенадцати веков назад наши предки по берегам Ильменя (а скорее всего, и в других местах) естественным образом формировали системы решения местных вопросов. В эпоху русских республик Великого Новгорода, Пскова и Вятки эти системы продолжали успешно функционировать и развиваться вплоть до времен упадка и вырождения вечевых традиций.
В Московском государстве вопрос о возрождении местного самоуправления остро встал в начале правления Ивана IV, более известного нам как Иван Грозный. Тогда прежняя система наместничества, характерная для компактного Московского княжества, показала себя совершенно неэффективной в условиях постоянного расширения территории государства. Однако учреждения местного самоуправления по реформе Ивана IV, по сути, реализовывали главным образом полицейские функции, и лишь в качестве побочной деятельности занимались вопросами благоустройства и иными проблемами местного значения. Этот подход вообще характерен и для Московского государства, и для первых Романовых: страх перед местной инициативой перевешивал понимание необходимости свободы обывателей в решении местных вопросов.
Нельзя сказать, что государство совершенно не заботилось о благоустройстве городов и поселений. Раз за разом централизованно проводились преобразования по части быта — вроде модернизации систем водоснабжения и канализации. Целые города перестраивались по генеральным планам. Однако все попытки государства подменить собой общество предсказуемо оборачивались фиаско.
Самоуправление в первой половине XIX века
Европейские фасады столиц и крупных губернских центров не должны вводить в заблуждение: местное благоустройство в Российской империи первой половины XIX века оставляло желать много лучшего. Меценаты из среды купечества и дворянства время от времени возводили общественно полезные здания, но это была разовая, а не системная работа.
На системном же уровне самоуправление в России того времени было сословным: помещики общались в дворянских собраниях. При общей инертности мышления и крайней изолированности дворянства, которое готово было активно самоорганизовываться только для противодействия расширению прав иных сословий, вряд ли стоило ожидать от таких собраний полноценного решения проблем местного значения.
В этих условиях вопросы благоустройства были отданы на откуп чиновникам, назначаемым из центра. Однако такая гиперцентрализация управления тоже не могла быть эффективной. Во-первых, присылаемые чиновники часто не имели представления о реальных потребностях управляемой ими территории. Во-вторых, никак не завися от мнения местных жителей, они не имели и стимулов к решению этих проблем: для успеха по службе куда эффективнее был красивый отчет. В-третьих, они, как правило, не связывали собственное будущее с управляемой территорией и видели в очередном уезде не свой новый дом, а лишь место обременительной командировки. Случались, конечно, и исключения в виде деятельных городских голов, по-настоящему погружавшихся в решение местных проблем, но на общую картину они повлиять не могли.
По мере развития общества, а особенно после окончательной ликвидации крепостного права в 1861 году, стало очевидно, что такая система совершенно не соответствует реальным потребностям огромной империи. России необходимо было настоящее местное самоуправление.
Земская реформа
Реформа готовилась несколько лет. Наконец 1 января 1864 года Александр II подписал Положение о губернских и уездных земских учреждениях, которые стали основой новой системы муниципалитетов. Эта система базировалась на простом принципе: местные вопросы решаются местными специалистами на местные средства.
К сожалению, дворянская фронда сделала неизбежным присутствие в этой системе архаичных пережитков. Однако большим достижением было уже то, что местное самоуправление стало выборным — а значит, муниципальная власть теперь была подотчетна жителям, которые могли непосредственно влиять на решение местных проблем. Именно в рамках организации муниципалитетов в России впервые появилось всеобщее избирательное право (пусть даже реализовывалось оно на куриальных началах).
1 января 1864 года Александр II утвердил Положение о губернских и уездных земских учреждениях, которые стали основой новой системы муниципалитетов. Эта система базировалась на простом принципе: местные вопросы решаются местными специалистами на местные средства
Избиратели формировали представительные органы. Каждый такой орган возглавлялся председателем дворянского собрания, однако членами его были и крестьяне, и мещане. Представительный орган избирался каждые три года для формирования исполнительного органа и получения отчетов об исполнении бюджета. Местное самоуправление реализовывалось на нескольких уровнях: на сельском (в пределах конкретного населенного пункта), волостном, уездном. Гласные (депутаты) от уездных собраний участвовали в работе губернских земских учреждений.
Система местного самоуправления на первый взгляд была тяжеловесна, однако после некоторой доводки показала свою работоспособность. Да такую, что вольности земств решили урезать в 1890 году контрреформами Александра III: в состав земских собраний были введены чиновники, влияние дворянств в земствах было усилено, а участие крестьян и мещан в работе земских управ ограничено. И хотя попытка вернуться к сословному дворянскому самоуправлению в конечном счете провалилась, негативные результаты контрреформы дали о себе знать самым драматическим образом уже в следующем, 1891 году (но об этом чуть позже).
Полномочия и финансовая основа земств
Земская реформа 1864 года наделяла муниципалитеты полномочиями для решения широкого круга локальных проблем:
- строительства местных дорог (за собой государство оставило попечение лишь о магистральных трактах);
- строительства и содержания школ;
- строительства и содержания больниц и социальных учреждений;
- общего благоустройства населенных пунктов;
- развития местной торговли и промышленности;
- сбора статистических данных и организации переписи населения;
- помощи крестьянским хозяйствам, особенно в неурожайные годы.
К последнему пункту мы еще вернемся при разговоре о негативных последствиях контрреформ. А пока важно заметить то, что реализация подобных обширных полномочий требовала наличия финансовой базы — и она была предоставлена муниципалитетам.
Прежде всего земства получили право устанавливать, собирать и тратить земские сборы. Муниципальная налоговая система впоследствии была упорядочена Николаем II в Уставе о земских повинностях 1899 года. Эта система была обособлена от государственных финансов и включала в себя сборы со следующих объектов:
- земли;
- объектов жилой недвижимости;
- фабричных и заводских помещений;
- промысловых свидетельств.
Несложно заметить, что основу финансирования муниципалитетов составлял не подоходный налог (от которого в эпоху Николая II отказались вовсе), а налог на средства производства. Такой подход не только отвечал принципам социальной справедливости, но и стимулировал сами муниципалитеты к созданию благоприятного инвестиционного климата: ведь чем больше фабрик открылось в уезде, тем больше доходов получит муниципальный бюджет.
Иногда случалось так, что денег в муниципалитете хватало и для финансирования государственных функций (например, для ремонта магистральной трассы, находящейся в государственном ведении). В этом случае из бюджета спускались деньги в возмещение долга перед муниципалитетом. По особым случаям бюджет мог выделить и целевую дотацию (например, на строительство школы в первые годы реализации программы всеобщего образования), но принципиальной роли для большинства муниципалитетов такие дотации не играли.
На волостном уровне муниципалитеты имели полномочия для привлечения обывателей к так называемым натуральным повинностям. Речь идет о самоорганизации для осуществления текущего благоустройства — сегодня мы назвали бы это субботниками. В частности, волостное правление привлекало крестьян к ремонту дорог, очищению сельскохозяйственных земель от мусора, борьбе с полевыми вредителями и другим подобным работам.
Практические последствия Земской реформы
Земская реформа реализовывалась постепенно, и практический эффект от преобразований не был моментальным. Однако год от года прямые и косвенные последствия давали о себе знать в самых разных сферах повседневной жизни. Без преувеличения позитивные результаты реформы можно назвать глобальными. Даже в небольших населенных пунктах на смену колдобинам, которые мы можем видеть практически на любой фотографии
Инфраструктурой дело не ограничивалось. Новые возможности местного самоуправления позволили успешно решать вопросы ликвидации безграмотности. После запуска программы всеобщего начального образования в 1906 году в уездных городах и селах всего за несколько лет возникла целая сеть школ. Причем это были не рубленные наспех избы-читальни, а добротные кирпичные здания, большая часть которых используется по прямому назначению по сей день.
К. Лебедев «В земском собрании»Еще до этого начала решаться проблема доступности медицинских услуг, которая была настоящей бедой для крестьянства еще в середине XIX века. У пореформенных муниципалитетов появились и полномочия, и средства для того, чтобы привлекать на места молодых специалистов и предоставлять им условия для лечения жителей. А выборность, сменяемость и прямая ответственность властей перед обывателями стали достаточным стимулом для того, чтобы постоянно держать этот вопрос в фокусе их внимания.
Наконец, местное самоуправление стало школой самоорганизации для российских обывателей и настоящей кузницей кадров для государства. Ведь лучший способ воспитания новых чиновников — через местное самоуправление. Дворянское лобби медленно сдавало свои позиции во власти, но все же год от года в управлении появлялось все больше выходцев из «третьего сословия». В начале XX века они наконец-то смогли возглавлять даже ключевые министерства.
Качественное повышение уровня жизни крестьянства стало прямым результатом земской реформы — разумеется, в сочетании с иными преобразованиями, например с отменой выкупных платежей в 1907 году, когда государство, выражаясь современным языком, выплатило за всех крестьян ипотеку. Самые успешные выходцы из сельских обывателей становились предпринимателями и поднимались порой до первой гильдии купеческого сословия, остальные вкладывали свободные деньги в территории, на которых проживали. Достаточно отметить успехи крестьян в ликвидации помещичьего землевладения — к 1917 году до 90% пахотных земель перешло в руки крестьянства.
Однако, как и любые преобразования, земская реформа не была панацеей. И одной из самых опасных пореформенных тенденций, развивавшихся параллельно с повышением уровня жизни, стало расслоение крестьянского сословия. Большинство его представителей смогло выбиться в зажиточные или, по крайней мере, в крепкие середняки. Но каждый третий крестьянин оставался бедняком, а к началу XX века стало все сложнее выбраться из бедняцкого состояния. Ведь для того, чтобы успешно конкурировать с соседями, бедняку нужно было получить образование и приобрести новые механические инструменты обработки земли — и то, и другое требовало свободного времени и свободных денег, которых у бедняков просто не было. Вместе с богатством части крестьян росло и социальное напряжение внутри сословия, которое невозможно было устранить одними только средствами местного самоуправления.
Не справились земства, ограниченные в правах Александром III, и с последствиями страшного неурожая 1891 года. Доходило до того, что американские волонтеры привозили в голодающие уезды продовольствие раньше, чем правительственные чиновники! И хотя гибели людей непосредственно от голода удалось избежать, но на фоне длительного недоедания произошла вспышка эпидемий тифа и холеры. Попытка решить централизованными методами местные проблемы в очередной раз потерпела фиаско, и притом с самыми трагическими последствиями.
Земская реформа дает нам пример того, что местное самоуправление, даже не являясь средством для решения всех проблем, все же обладает огромным потенциалом для развития уровня жизни общества в целом. Не стоит пытаться решить местными средствами общегосударственные задачи — но столь же ошибочно не доверять муниципалитетам в решении вопросов местного значения. Сочетание начал реальной выборности и подотчетности обществу с управленческими полномочиями и финансовыми ресурсами для их организации способно сделать из местного самоуправления локомотив глобального развития. И опыт наших предков наглядно это доказывает.
