Бюджетный процесс как инструмент обеспечения экономической стабильности — тема важная и злободневная. В условиях СВО и беспрецедентных санкций именно грамотная бюджетная политика способна выявить резервы, не дать упасть в долговую яму и предотвратить нарастание разбалансировки бюджетов. Не случайно именно эта тема была выбрана в качестве основной для XII Васильевских чтений.
«Мы собираемся в
А. М. ЛавровНовеллы бюджетного законодательства
Если кто-то думает, что стабильность не предполагает значительных перемен, у них есть очень серьезный оппонент — заместитель министра финансов РФ А. М. Лавров. Уже традиционно свое выступление на Васильевских чтениях он посвятил презентации ожидаемых новаций бюджетного законодательства. И самая значимая из них касается предварительного финансового контроля.
Так получилось, что сегодня заранее проанализировать действия объекта контроля и дать ему рекомендации, как избежать нарушений, могут только контрольно-счетные органы. В Бюджетном кодексе в статье, посвященной видам государственного (муниципального) финансового контроля, предварительный контроль значится, однако, по словам замминистра финансов, по факту его нет. «Внутренний контроль занимается этим эпизодически, без законодательства, без нормативной базы, без методологии и без всего того, что требуется для данного процесса. Эту инициативу мы обсуждали на разных площадках, поэтому она хорошо проработана», — рассказал Лавров о проекте федерального закона о внесении изменений в Бюджетный кодекс, принятом в конце марта этого года Госдумой в первом чтении.
Суть изменений: существующие методы государственного (муниципального) финансового контроля будут дополнены новыми инструментами, позволяющими проводить проверки, не вступая в прямое взаимодействие с объектами контроля и не отвлекая их от работы. «Все привыкли, как пришел контролер, бросать текущую работу и заниматься справками, объяснениями и тому подобным. Методы предварительного контроля, которые здесь предусмотрены, этого не предполагают. Когда вы будете это реализовывать, мы просим вас придерживаться принципа: никакой дополнительной административной нагрузки на субъекты контроля возникать не должно, — обратился представитель Минфина к региональным и муниципальным финансистам. — Для самих контролеров это тоже должно снизить нагрузку. Вместо того чтобы проводить проверки — предварительный анализ имеющейся информации, всех доступных информационных ресурсов, в том числе контрольный мониторинг».
Контрольный мониторинг — важная часть новации. Однако она настолько революционна, что сначала год будет тестироваться на федеральном уровне. Это своего рода аналог налогового мониторинга, при котором заключается соглашение о постоянном консультировании. «Если какая-то операция вызывает сомнение, есть возможность в онлайн-режиме получить взвешенное мнение, которое позволит избежать ошибок, нарушений. И те, кто заключит соглашение с Федеральным казначейством, а впоследствии, мы надеемся, и с контрольными органами субъектов и муниципалитетов, будут освобождены на период этого мониторинга от всех других контрольных мероприятий, ревизий, проверок. Это переход к предотвращающему формату», — пояснил Лавров. В конце мая законопроект должен пройти второе чтение в Госдуме. В Минфине рассчитывают, что он вступит в силу с начала 2025 года.
Н. Ю. Зейтениди, генеральный директор БФТ-Холдинга
БФТ-Холдинг ежегодно принимает участие в Васильевских чтениях. В этом году в статусе главного партнера. Выражаем благодарность организаторам за развитие этой площадки, где регуляторы, эксперты и практики в сфере госфинансов ежегодно обсуждают актуальные вопросы и новации, предлагают передовые управленческие и цифровые решения, делятся опытом и практикой!
В центре деловой повестки форума в этом году вопросы управления бюджетным процессом, новации и современные технологии, способствующие укреплению финансовой и экономической стабильности страны. Поэтому в своем выступлении мы обратили внимание участников на инструменты повышения доходов бюджетов за счет оптимизации и прозрачности использования имущества. На форуме мы представили один из кейсов на базе системы «БФТ.Имущество», направленный на выявление правообладателей ранее учтенных объектов недвижимости. Система предоставляет возможность комплексного управления государственным и муниципальным имуществом.
БФТ-Холдинг обладает большой экспертизой в этом вопросе, что подтверждается нашими проектами. Мы всегда рады сотрудничеству и готовы предложить лучшие решения для эффективного решения государственных задач. До встречи в следующем году!
Менее значительные, но все же изменения ждут и социальный заказ. Соответствующий законопроект готовится к рассмотрению в первом чтении. Документ предусматривает использование портала госуслуг с 2025 года при: 1) выборе исполнителей услуг по социальному сертификату; 2) обращении потребителя услуг в уполномоченные органы. Еще одна новация законопроекта: определение региональными и местными органами власти на ЕПБС перечня услуг в целях формирования соцзаказов. Ну и возможность долгосрочного оказания услуг при эксплуатации объектов социальной инфраструктуры.
«Социальный заказ — значимый пилотный проект, и сейчас наступает время обсудить его будущее, — отметил замминистра. Все согласны, что продлевать его нужно, вопрос, в каком формате. Пилотном или расширить полномочия субъектов, дав им право самостоятельно решать, участвовать или нет?»
Минфин также обдумывает вопрос классификации расходов на ГЧП и лизинговые платежи. «Суть в том, что мы будем предлагать более детальные позиции, чем подгруппа расходов. По ним возникают долгосрочные обязательства, которые могут превратиться в реальные», — пояснил представитель ведомства, добавив, что пока никаких решений не принято.
Еще в проработке расширение возможностей офсетных контрактов. В Федеральном законе № 44‑ФЗ все вопросы уже решены. И несмотря на то, что офсетные контракты актуальны в первую очередь для Москвы и Московской области, Минфин решил, что пора все наладить и в БК РФ. «Как инструмент, он (офсетный контракт. — Прим. ред.) положительный и в нынешних условиях способен быстро заполнять логистические дыры и обеспечивать импортозамещение. Поэтому мы сейчас прорабатываем две поправки. Одна очевидна: включить офсеты в формат долгосрочных обязательств, как это сделано по всем остальным такого рода обязательствам», — рассказал замминистра. Второй момент, который, по его словам, нужно урегулировать, связан с проблемами участия в офсетах бюджетных учреждений. «Во-первых, мы быстро решим вопрос о совместных офсетах. Такие поправки уже подготовлены и рассматриваются в Госдуме. Их смысл в том, чтобы держателем офсета могло быть не одно юридическое лицо, а 10, 15, 20, 30, хоть 40 бюджетных учреждений. И тогда каждый из них взаимодействует с инвестором. Но это неудобно для администрирования, — отметил спикер. — Для тех, кто хочет сделать централизованный офсет, будет второй вариант — возможность взаимного расчета между бюджетными учреждениями в рамках офсетных контрактов». То есть одно бюджетное учреждение заключает офсетный контракт, а товары и услуги получают и другие, но рассчитываются не с поставщиком, а с держателем контракта.
С. А. ГашкинаС выступлением Лаврова новации у Минфина не закончились. Тему подхватила директор Департамента бюджетной политики в отраслях социальной сферы и науки С. А. Гашкина. Зарплатные пилоты в 2025 году ждут здравоохранение и образование. «ФОИВ будут определять те регионы, которые станут пилотами перехода на новую систему оплаты труда. Нам необходимо выравнивать зарплаты в регионах, в отраслях. Это долгая и ресурсоемкая история», — рассказала она. Пока же, к сожалению, не все регионы России смогли выполнить требования майских указов Президента РФ о повышении заработной платы бюджетников. Причина, по словам представителя Минфина, понятна. Когда формируется бюджет, в него закладывается прогнозный уровень зарплаты. Однако экономика растет, а денег на соответствующее повышение оплаты труда в региональном бюджете в таком объеме не запланировано. Гашкина поделилась с представителями регионов, как этот вопрос решается на федеральном уровне: «Мы всегда резервируем в статье 21 средства, которые потом в течение полугодия начинаем выдавать нашим федеральным органам власти. Это дает нам возможность дофинансировать наши ФОИВ. Предлагаю субъектам тоже использовать такой вариант».
В. И. АвдееваПотребности регионов
У субъектов РФ тоже всегда есть что предложить федеральному центру. В этом году на Васильевских чтениях рупором регионов выступила министр финансов Калужской области В. И. Авдеева. По ее мнению, в текущей геополитической обстановке для проведения устойчивой бюджетной политики на региональном уровне необходимо принять ряд важных решений на федеральном. В настоящее время в соответствии с нормами БК РФ доходы от уплаты акцизов на табачную продукцию в полном объеме подлежат зачислению в федеральный бюджет, что не устраивает многие субъекты РФ. «На территории Калужской области с 2008 года действует предприятие „Кей Ти Эн Джи Рус“, его основным видом деятельности является производство табачных изделий. И за период с 2009 по 2023 год в федеральный бюджет от данного предприятия перечислены налоги в сумме 90,5 миллиарда рублей, в том числе акцизы на табачную продукцию в размере 75,1 миллиарда рублей. При этом поступление налоговых доходов в бюджет региона от этой организации за тот же период составило всего 1,4 миллиарда рублей», — посетовала Авдеева. По ее мнению, целесообразно рассмотреть возможность внесения изменений в БК РФ, которые передадут на региональный уровень часть доходов от уплаты акцизов на табачную продукцию.
Наряду с вопросами по укреплению доходной части бюджета Минфин Калужской области предлагает обратить внимание на исполнение социально значимых расходов бюджетов субъектов РФ. А именно — вернуться к вопросу передачи на федеральный уровень полномочий по оплате страховых взносов на обязательное медицинское страхование неработающего населения. «Согласно федеральному закону об ОМС[1], регионы осуществляют платежи за все неработающее население, что требует значительных финансовых затрат. Вместе с тем субъекты РФ фактически не принимают участие в расчетах численности неработающих лиц и тарифов, соответственно, не могут повлиять на размеры страховых взносов, подлежащих уплате», — отметила калужский министр.
На федеральном уровне ежегодно осуществляется индексация тарифа страховых взносов, а это приводит к росту расходов региональных бюджетов даже при снижении численности неработающего населения. «Так, если в 2020 году объем расходов бюджета Калужской области на эти цели составлял 3,6 миллиарда рублей, то в 2024 году уже 5,6 миллиарда. То есть за четыре года расходы бюджета на оплату страховых взносов за неработающее население выросли почти в 1,5 раза», — рассказала спикер.
Ю. А. Черных, генеральный директор НПО «Криста»
Васильевские чтения — авторитетная площадка для открытого обсуждения самых острых вопросов управления общественными финансами, способов их решения, изучения лучших управленческих практик. Такой живой диалог в кругу профессионалов и единомышленников всегда продуктивен.
НПО «Криста» ежегодно участвует в форуме в статусе главного партнера. От лица компании сердечно благодарю его организаторов и участников за приглашение и интересную дискуссию!
Ключевой темой XII Васильевских чтений стал бюджетный процесс как инструмент обеспечения экономической стабильности. В рамках деловой программы форума мы поделились с аудиторией опытом в цифровизации контрольной деятельности с применением нашего ПК «Финансовый бюджетный контроль».
Отмечу, что наша компания более 30 лет создает цифровые решения для государственного и муниципального управления, реализации госпрограмм и оказания госуслуг. Мы с успехом реализуем проекты по цифровизации экономики на федеральном уровне. Наша платформа для государственного управления «Цифровой регион» используется во многих регионах России. Уверен, что наш опыт будет полезен участникам форума.
Еще один узкий момент, на который указала представитель Калужской области, — организация обеспечения граждан лекарственными препаратами и специализированными продуктами лечебного питания для лечения заболеваний, включенных в перечень жизнеугрожающих и хронических прогрессирующих редких (орфанных) заболеваний. Реализация данного полномочия осуществляется в рамках постановления Правительства РФ № 890[2]. При амбулаторном лечении обозначенных заболеваний лекарственные средства и изделия медицинского назначения отпускаются по рецепту врачей бесплатно, за все платит региональный бюджет. Однако одновременно Федеральный закон № 178‑ФЗ[3] также предусматривает категорию граждан, имеющих право на получение льготных лекарственных препаратов за счет средств уже федерального бюджета. Правда, предусмотренная на человека сумма незначительна и не покрывает реальных потребностей. Зато в рамках того же закона человек может отказаться от льготных лекарственных препаратов в пользу денежной компенсации. При этом право на получение льготных лекарств в рамках постановления № 890 за ним сохраняется. Это приводит к дополнительной нагрузке на региональный бюджет.
«В Калужской области в 2023 году расчет дополнительной потребности сверх федерального норматива составил порядка 350 миллионов рублей. В целом рост расходов за последние три года в связи с увеличением количества льготных категорий граждан и цен на лекарственные препараты составил 53 процента», — рассказала Авдеева. Региональный министр финансов предлагает пересмотреть федеральный норматив финансовых затрат на лекарственное обеспечение одного гражданина, привести в соответствие положения федерального закона и постановление № 890 для исключения дублирования предоставляемых льгот. «Также необходимо передать на федеральный уровень обеспечение лекарственными препаратами для лечения заболеваний, включенных в перечень орфанных. Решение поставленных вопросов будет способствовать повышению эффективности бюджетных расходов и стимулированию развития отечественной фармацевтической отрасли», — добавила она.
Долги и доходы
А вот какое федеральное решение субъекты РФ уже оценили высоко, так это списание значительной части регионального госдолга, проанонсированное Президентом РФ В. В. Путиным в Послании Федеральному собранию в этом году. «Это позволит субъектам сохранить оптимальный уровень долговой нагрузки на региональные бюджеты и обеспечит ее равномерное распределение по годам. При этом сэкономленные средства должны быть целевым образом направлены регионами на поддержку инвестиций и инфраструктурные проекты. В рамках данного предложения важно дать регионам возможность направлять высвобождаемые средства на приоритетные сферы социально-экономического развития, в том числе на модернизацию коммунальной инфраструктуры», — резюмировала Авдеева.
И. А. ЦыпкинОднако пока постановлений Правительства РФ о реализации этой меры нет, поэтому она не учитывается ни в законах о бюджетах, ни в прогнозах рейтинговых агентств. Не так давно довольно пессимистичный прогноз госдолга регионов опубликовало «Эксперт РА», а на Васильевских чтениях еще более мрачные перспективы озвучило АКРА. По оценкам агентства, по итогам текущего года региональный госдолг может прибавить 19%. «По итогам 2023 года основным драйвером прироста долга послужили бюджетные кредиты, которые предоставлялись из федерального бюджета. При этом объемы облигаций, выпускаемые субъектами, сократились. Банковский долг сохранился такой же, каким он был по итогам 2022 года. На 1 января 2025 года регионы ожидают, что объем бюджетных кредитов сохранится на уровне текущего года, при этом объемы облигаций и банковских кредитов вырастут: по облигациям с 500 до 750 миллиардов рублей, по банковскому долгу — почти в четыре раза — с 120 до 500 миллиардов рублей», — рассказал заместитель директора группы суверенных и региональных рейтингов компании АКРА И. А. Цыпкин. По его словам, по итогам 2024 года долговая нагрузка регионов может достичь 25%.
По доходам сейчас тоже консервативный прогноз, однако это традиционная тенденция первых редакций региональных законов о бюджетах. На данный момент ожидается, что расходы вырастут на 5%, а совокупные доходы сократятся на 4%. «В текущем году в первом квартале 39 регионов продемонстрировали рост доходов, в том числе в Москве рост доходов превысил 25 процентов к уровню прошлого года. В 46 субъектах доходы, к сожалению, сократились. И при этом в четырех субъектах они сократились на треть. Расходы выросли в большем количестве субъектов — в 62, в восьми из них прирост превысил 25 процентов», — рассказал о текущем положении дел представитель АКРА.
Е. В. ЛебединскаяНе остался в стороне от темы бюджетных доходов и федеральный Минфин, однако совершенно в другом разрезе. Сегодня ведомство ставит перед собой амбициозную задачу — усовершенствовать систему управления доходами. По словам директора департамента доходов Е. В. Лебединской, особенную важность приобрел глубинный анализ, а требованиям времени необходимо соответствовать. «Система управления доходами создана у нас давно, она довольно успешно работает, но мы понимаем, что в современных реалиях ее нужно сделать более гибкой, несколько более прозрачной и современной, чтобы мы в любой момент времени могли понимать, что происходит, и принимать какие-то решения, учитывая постоянно меняющийся мир», — отметила представитель Минфина. Спикер рассказала, что ее ведомство работает над единой системой управления доходами. «Система должна быть, безусловно, в электронном формате, хотелось бы уйти от какой-то бесконечной межведомственной переписки и видеть всю картинку перед собой в любой момент времени: откуда поступает доход, куда он поступает, кто его администрирует, кто его прогнозирует. По сути, это все стадии нашей работы с доходами: от начала и до годового отчета», — отметила она.
Лебединская рассказала, что за последние годы изменилась система установления полномочий по администрированию доходов на федеральном уровне. В электронный вид уже переведено закрепление за главными администраторами источников доходов федерального бюджета. Также планируется оцифровать процесс закрепления перечня главных администраторов доходов. В ближайшие время аналогичные изменения будут внедряться и на уровне регионов.
Еще одно важное направление в части повышения эффективности управления доходами бюджетов и упрощения системы контроля за ними — это введение единых подходов к реализации полномочий по администрированию доходов как в части аналитической работы и прогнозирования, так и в части взыскания платежей, взаимодействия с другими участниками бюджетного процесса. «Например, в части дебиторской задолженности по доходам на текущий момент уже введены единые регламенты для федеральных органов. Надо сказать, что значительное число субъектов РФ тоже придерживаются наших рекомендаций. Рассчитываем, что требования по управлению дебиторской задолженностью будут зафиксированы на законодательном уровне, соответствующие поправки в БК РФ Минфин уже подготовил», — заключила Лебединская. А вот тема цифровизации, аккуратно поднятая Минфином, захватила Васильевские чтения...
Экономика данных и ИИ в госуправлении
Сегодня модели машинного обучения и работы с данными официально, на законодательном уровне, внедряются в государственное и муниципальное управление. Указом Президента РФ федеральный проект «Искусственный интеллект» до 1 июля 2024 года будет включен в национальный проект по формированию экономики данных до 2030 года. Поэтому одной из ключевых тем XII Васильевских чтений стали тренды развития искусственного интеллекта с учетом вызовов нацпроекта «Экономика данных». О будущем государственного и муниципального управления в этом ключе поговорили участники секции «Будущее государственного (муниципального) управления. Управленческие инновации. Искусственный интеллект в государственном управлении».
Г. А. ОстапенкоТак, Г. А. Остапенко, проректор по цифровизации Финансового университета при Правительстве РФ, рассказал о результатах цифровизации в течение пяти лет реализации программы «Цифровая экономика». Он отметил, что в период с 2019 по 2023 год в 10 раз выросло число государственных услуг в электронном виде. К интернету были подключены 80 тысяч объектов и шесть тысяч населенных пунктов, для заказчиков и разработчиков ИТ-продуктов были представлены льготные кредиты на сумму 85 миллиардов рублей. Реализация нацпроекта «Экономика данных» к 2030 году должна привести к тому, что 95% отраслей экономики будут использовать технологии искусственного интеллекта. А к 2028 году, согласно прогнозам, рынок аналитики как сервиса в России достигнет 69 миллиардов долларов.
С. П. СолянниковаПроректор по научной работе Финуниверситета С. П. Солянникова затронула тему открытости и клиентоцентричности бюджетного процесса. «Клиентоцентричность предполагает открытость для общества данных о формировании бюджета, — сказала она. — Мы вроде бы получаем информацию о задачах бюджетно-налоговой политики, финансовую отчетность по операциям в секторе государственного управления, бюджетные прогнозы и риски, но проблемы остаются».
Одной из главных на сегодняшний день задач в процессе создания и совершенствования ГИИС она назвала дружественность интерфейсов, которая предусматривает:
легкость доступа к надежной, всесторонней, своевременной, понятной и сопоставимой информации о деятельности всех институциональных единиц сектора государственного управления с оценкой государственных активов, пассивов, обязательств;
публикацию бюджетных отчетов в форматах открытых данных, которые можно легко загрузить, проанализировать и использовать.
Причем эта легкость работы должна быть обеспечена для всех пользователей. Ведь только квалифицированный специалист понимает, например, что, если изменились коды бюджетной классификации и структура доходов, то налоговые доходы становятся неналоговыми. Простые пользователи без пояснения не смогут разобраться в этой информации.
Еще одно требование, необходимое при работе с данными, — это интеграция систем между собой, их обогащение информацией из внешних источников. «Данных накоплено очень много, как в рамках ГИИС „Электронный бюджет“, так и в рамках государственных и ведомственных информационных систем, — сказала Солянникова. — Экономика данных позволяет на государственном уровне делать то, что раньше можно было делать только в корпоративном секторе, — работать с разными источниками информации разных параметров, форматов представления. Сегодня, используя байесовские модели[4], мы можем оценивать бюджетные риски так же, как и в корпоративном секторе, выдавая очень высокий уровень точности прогнозов возникновения определенных рисковых зон. Мы редко это делаем, хотя все технологии сейчас нацелены на это».
В. Н. ЗаськоТему интеграции систем данных продолжил В. Н. Засько, начальник аналитического управления ФНС России. Он отметил, что одна из задач финансовой службы — это взаимодействие между финансовыми, муниципальными и налоговыми органами. Налоговики обладают большим пулом информации, который необходим для оценки экономической ситуации и бюджетного планирования финансовых органов субъекта. Взаимодействие ФНС с региональными органами власти позволяет создавать современные инструменты планирования региональных доходов. Так, была сконструирована платформа поставки данных, в которой содержится информация налоговых органов для планирования, анализа и контроля исполнения консолидированных бюджетов субъектов РФ.
«Мы всю предоставляемую информацию сконцентрировали на нашей платформе поставки данных. Она работает по всей стране, к ней подключены и региональные, и федеральные органы исполнительной власти. В ней содержится 202 набора данных, и она очень востребована», — подчеркнул спикер.
Сегодня к платформе подключены все 89 регионов, 382 РОИВ и 27 ФОИВ. В систему ежедневно нарастающим итогом и за месяц в разрезе видов доходов поступает информация о начислениях и распоряжениях. Ежемесячно платформа производит факторный анализ причин, повлиявших на прогнозируемые начисления и поступления. Также в ней размещена информация о планируемых возвратах по декларациям «к уменьшению», о налоговой базе и структуре начислений, о задолженности и суммах налоговых льгот.
А. В. Петров, руководитель департамента цифровой трансформации компании «Кейсистемс»
Ежегодно компания «Кейсистемс» принимает участие в одном из самых главных мероприятий сектора управления общественными финансами — Васильевских чтениях. И ежегодно форум нас приятно удивляет: уровнем организации, спикерами, вопросами к обсуждению, яркими дискуссиями и их результатами.
В этом году мероприятие стало площадкой для общения, открытых диалогов и обмена опытом в сфере бюджетного процесса. Искренняя благодарность организаторам и участникам форума!
Компания «Кейсистемс» старается идти в ногу с новациями бюджетного законодательства и современными информационными технологиями, поэтому предлагает участникам форума самые инновационные решения. В этом году мы представили новое видение цифрового документооборота в бюджетном процессе — применение мобильных технологий с использованием «КС Документы». Мобильное приложение «КС Документы» — новый подход к управлению, оправдывающий все ожидания!
От себя лично хотелось бы добавить, что заряд энергии, полученный от общения с экспертами мероприятия, однозначно станет основой для создания новых инструментов для цифровизации бюджетного процесса!
А. В. ПетровПредставитель ФНС рассказал о том, что в планах налоговой службы — разработка дашбордов[5], которые облегчают финансовым органам доступ к информации. Примерами таких современных, клиентоориентированных систем с интуитивно понятным интерфейсом являются еще два инструмента налоговиков — АС «Эффективность льгот» и «Налоговые расходы». В АС «Эффективность льгот» представлены 12 преференциальных режимов, 23 вида льгот добывающей отрасли и реестр пяти тысяч предприятий — пользователей инвестиционных льгот. В АС «Налоговые расходы» заложены около 4,5 тысячи региональных льгот и порядка 300 — федеральных, а также свыше 1,2 миллиона льготников (юридических лиц и индивидуальных предпринимателей).
Засько отметил, что со стороны финансовых органов субъектов РФ был большой запрос на такой инструмент планирования региональных доходов, который включал бы доходы бюджета и экономические показатели региона. «Мы разработали такой ресурс, как „Дашборд губернатора“, который представляет собой информационно-аналитическую платформу, источниками данных для которой являются макроэкономические показатели развития субъектов РФ (учтенные в бюджетах и фактические), бюджетные назначения субъектов РФ и МО, показатели налоговой базы, задолженности и другая информация. Результаты опросов об удовлетворенности составом показателей информационного ресурса ФНС России „Дашборд губернатора“ вывили довольно высокую удовлетворенность пользователей», — сообщил представитель ФНС России.
Так, набором сведений, содержащихся в отчете, для принятия управленческих решений удовлетворены свыше 98% пользователей, формат представления отчета нравится более 94%, периодичность загрузки отчета на платформу «ВПД» устраивает 99%. Общий индекс удовлетворенности отчетом «Дашборд губернатора» — 97%.
Технологии искусственного интеллекта заложены в еще одном инструменте налоговиков. Это система «Моделирование налоговых доходов», в которой заложены 150 финансово-экономических показателей. Причем каждый регион для каждого налога может выбрать те факторы, которые релевантны для данного региона. Отклонение результата прогнозирования поступлений на основе построенной модели от оценки 2023 года, по словам спикера, составило всего 1,6%.
А. А. ЧервяковОб имплементации моделей искусственного интеллекта в работу государственных органов также рассказал начальник Управления развития информационных систем Федерального казначейства А. А. Червяков. «Искусственный интеллект — это просто инструмент, который можно и нужно применять в своей деятельности», — подчеркнул он. Пример такой деятельности — работа Казначейства России в системе ГАСУ, оператором которой являются казначеи. В ГАСУ хранится вся информация о национальных проектах: натуральные и финансовые показатели, контрольные точки (КТ) нацпроекта. Как отметил спикер, одной из важных проблем реализации нацпроектов являются опоздания по контрольным точкам. Поэтому Казначейство России разработало систему, в которой содержится информация о количестве опозданий и количестве сделанных вовремя работ по нацпроектам.
Для построения модели были взяты данные Федерального казначейства с 2018 по 2023 год. Датасет[6] содержал свыше 11 тысяч строк и информацию по контрольным точкам 15 национальных проектов. В результате обработки данных выяснилось, что за отчетный период 9405 контрольных точек были сданы вовремя, а 2005 — с опозданием. Если контрольная точка не закрывалась вовремя, в ведомственный проектный офис «улетало» уведомление с обязательством руководителя проекта отчитаться, почему сроки были нарушены. В 2018 году с опозданием закрывалось порядка 30% КТ, а в 2023 году — 11% КТ.
«Встал вопрос, что делать дальше. И мы решили применить технологию машинного обучения. К слову сказать, ChatGPT[7] и другие сети — это только малая часть проектов, построенных на архитектуре нейронной сети. На самом деле большая часть моделей — это инструментарий, который позволяет из набора данных выделить пространство признаков, найти закономерности и их применять», — отметил Червяков.
Сегодня проходит апробацию система, построенная на модели ИИ, которая способна выявлять признаки просрочек и по итогу анализа принимать соответствующие меры. Для построения модели предлагается определить либо ФОИВ, которые всегда опаздывают с закрыванием контрольных точек, либо нацпроекты, по которым больше всего просрочек, или другую информацию. С введением модели в эксплуатацию динамика просрочек может стать лучше, количество просроченных КТ существенно уменьшится. Вовремя принятые меры по выявленным признакам способны снизить количество просрочек КТ почти в два раза. Запуск модели, предположительно, состоится в 2025 году.
Контроль на упреждение
В рамках XII Васильевских чтений прошла сессия для финансовых контролеров, на которой представители профессионального сообщества обсудили некоторые вопросы своей деятельности. Актуальная тема — развитие дистанционного предварительного государственного (муниципального) финансового контроля.
С. В. РомановВ августе 2023 года Минфин России представил в Правительство РФ законопроект по внесению изменений в Бюджетный кодекс, предусматривающий расширение перечня методов ВГ(М)ФК. По мнению методолога, введение новых методов позволит проводить полноценный предварительный контроль.
Бюджетный кодекс разделяет госфинконтроль на последующий и предварительный.
Однако, как отметил директор Департамента бюджетной методологии и финансовой отчетности в государственном секторе Министерства финансов РФ С. В. Романов, предварительный контроль, в отличие от последующего, не имеет регламентации. Это приводит к тому, что:
- контроль в предварительной форме осуществляется только на основе разовых поручений;
- нет понимания, что именно контролер и объект контроля вправе делать в рамках предварительного контроля: как обмениваться информацией (и нужно ли), что будет в результате, какие меры могут быть применены, какими документами это все оформляется и т. д.;
- не реализуется принцип правовой определенности, в том числе при обжаловании объектами контроля действий (бездействия) должностных лиц органа контроля;
- отсутствуют правовые основания для закрепления процедурных вопросов в федеральных стандартах.
Суть законопроекта
Чтобы устранить барьеры для предварительного контроля, законопроект предполагает введение таких методов, как анализ, наблюдение, контрольный мониторинг.
Анализ представляет собой исследование деятельности объекта контроля (группы объектов контроля), а также причин и последствий нарушений (недостатков). Цель анализа — выявить недостатки в работе объектов контроля, влияющие на результативность использования бюджетных средств, причины бюджетных нарушений. Анализ будут применять все органы государственного (муниципального) финансового контроля, в том числе СП РФ и КСО регионов и муниципалитетов.
Результатом анализа станет заключение. Объекты контроля получат от ревизоров рекомендации с выводами и предложениями по устранению недостатков и при необходимости совершенствованию деятельности регулирующих органов в соответствующих сферах.
Наблюдение будет происходить без непосредственного административного взаимодействия с объектами контроля. Данные об их деятельности контролеры возьмут из информационных систем и других источников информации и в случае выявления рисков и признаков нарушений направят предостережения. Этот метод будут применять только органы внутреннего госфинконтроля.
Контрольный мониторинг предусматривает взаимодействие в электронной форме на основе заключаемых с отдельными объектами контроля соглашений. Результат применения метода — направление мотивированного мнения (позиции) по вопросам их деятельности. С 1 января 2025 года контрольный мониторинг начнет применять только Федеральное казначейство.
Также законопроект в связке с анализом предусматривает новые полномочия органов внутреннего госфинконтроля по осуществлению экспертно-аналитической деятельности, а именно:
- анализ финансово-хозяйственной деятельности (отдельных ее направлений) объектов контроля (группы объектов контроля);
- анализ обоснованности показателей бюджетов бюджетной системы РФ;
- анализ положений нормативных правовых актов и муниципальных правовых актов, обусловливающих расходные обязательства.
С. С. Бычков
Вопросы к законопроекту
В марте законопроект прошел первое чтение. Депутаты обозначили несколько вопросов, которые Минфин России должен будет отработать ко второму чтению. Что уже включили в проект поправок, рассказал заместитель директора Департамента бюджетной методологии и финансовой отчетности в государственном секторе Минфина России С. С. Бычков.
Первая поправка связана с анализом финансово-хозяйственной деятельности коммерческих организаций, индивидуальных предпринимателей. То есть речь идет о тех организациях, которые не являются участниками бюджетного процесса, но, например, получают субсидии или средства по контрактам и договорам из бюджета. Основная обязанность этих юрлиц — соблюдение условий предоставления средств, поэтому сама концепция контроля, предусмотренная пунктом 2 статьи 266.1 БК РФ сохранится. Она будет усилена положением о возможности проведения анализа «...обеспечения эффективности использования предоставленных указанным объектам контроля средств из бюджета, обоснованности цен заключенных с ними контрактов (договоров, соглашений) в процессе проверки, анализа главных распорядителей (распорядителей) бюджетных средств ...или по результатам проверки, анализа указанных участников бюджетного процесса».
Вторая корректировка относится к методу наблюдения. Что касается высказанного депутатами сомнения, можно ли считать все источники информации достоверными и не ограничить ли их перечень, то Минфин России и Федеральное казначейство считают, что необходимости в этом нет. Наблюдение как процесс запускается в том числе по сигналу: что-то пошло не так. Сигнал может прийти как из информационной системы, так и из СМИ, жалобы, мессенджера и др. Но вот история о том, что должно предпринять при выявлении рисков и признаков нарушений, не такая однозначная. БК РФ использует оба термина: и риски, и признаки нарушения. Хотя определения им в законодательстве нет, они принципиально различаются. Риски — это то, что еще не произошло, но может произойти. Если говорим о признаках, то предполагаем, что нарушение уже совершено и нужно собирать факты подтвердить его наличие или отсутствие. Исходя из того, что показало наблюдение, должны определяться дальнейшие действия контролера. Прописать эту развилку в Бюджетном кодексе достаточно сложно, поэтому установят только рамки. Последствиями наблюдения могут быть:
- предостережение;
- продолжение наблюдения;
- прекращение наблюдения;
- назначение проверки, анализа, обследования.
Положение о мерах реагирования по результатам наблюдения даст отсылку на стандарты ВГ(М)ФК, а уже в них будет определено, что делать в конкретных случаях. Как сказал Бычков, методологи сейчас не только готовят поправки ко второму чтению, но и параллельно продумывают изменения в федеральные стандарты.
Участники секции по контролю обсудили еще несколько вопросов, касающихся введения новых методов:
- не приведет ли введение новых полномочий органов внутреннего госфинконтроля по анализу показателей бюджетов, положений правовых актов о предоставлении бюджетных средств к дублированию деятельности органов внешнего госфинконтроля;
- как реализовывать результаты новых методов предварительного контроля;
- целесообразно ли сразу вводить новые методы для всех уровней контроля?
О том, как предлагают решить эти вопросы Минфин России, Федеральное казначейство и органы ВГФК с учетом своей практики, можно прочитать в журнале «Финконтроль».
А. Ю. Ольховая, М. С. Михайлова, С. В. Мартыненко
[1] Федеральный закон от 29 ноября 2010 года № 326‑ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации».
[2] Постановление Правительства РФ от 30 июля 1994 года № 890 «О государственной поддержке развития медицинской промышленности и улучшении обеспечения населения и учреждений здравоохранения лекарственными средствами и изделиями медицинского назначения».
[3] Федеральный закон от 17 июля 1999 года № 178‑ФЗ «О государственной социальной помощи».
[4] Модель Байеса — это статистический алгоритм классификации, основанный на теории вероятности.
[5] Дашборд — это интерактивная аналитическая панель, графический интерфейс.
[6] Dataset — это обработанная и структурированная информация в табличном виде.
[7] Языковая модель на базе искусственного интеллекта.
