Знаменитые вологодские кружевницы, должно быть, близки духом вологодским бухгалтерам: из незамысловатых ниточек они так же искусно плетут петли, вяжут узелки, сводят их в единое целое и в итоге получают нечто прекрасное.
«Плести» неведомо что и «шить белыми нитками» вологодским бухгалтерам не приходится – профессионалы своего дела, они точно знают место и цену каждой цифре-ниточке и каждой проводке-узелку. Возможно, именно поэтому Вологодская область стала экспериментальной площадкой сразу нескольких международных и национальных проектов.
Совместному проекту со шведской компанией «Ohrlings Pricewaterhouse Coopers AB», главного консультанта по реализации проекта SIDA «Реформирование государственной службы в Вологодской области» скоро исполниться три года. Причем по двум из четырех направлений эксперимента департамент финансов области принимает непосредственное участие. Это – бюджетирование, ориентированное на результат (БОР) и бухгалтерский учет, основанный на методе начисления.
Благодаря тому, что метод начисления был изучен на семинарах, организованных шведами, как на Вологодчине, так и в Скандинавии бухгалтеры смогли встретить новую методологию российского бюджетного учета морально подготовленными. Новый метод бюджетирования также осваивается очень основательно: на БОР постепенно переводятся сразу две отрасли – образование и здравоохранение.
– Новая инструкция по бюджетному учету не стала для наших бухгалтеров шоком, и в том числе благодаря работе с консультантами шведской компании – рассказала нам Л.В. Трубицина, главный бухгалтер, заместитель начальника Департамента финансов Вологодской области. – Все новшества в регионе были восприняты с пониманием. Безусловно, участие Вологодской области в многочисленных программах, проектах и конкурсах обязывает бухгалтеров работать в определенном тонусе, закаляет наших специалистов».
Отечественные пророки
Вряд ли бы «шведская» помощь дала бы такие поразительные результаты, если бы попала не столь благодатную почву. В настоящее время в Вологодской области действует методический совет, объединяющий в себе лучших методологов области.
Методсовет
Созданный по призыву Минфина России в период перехода от старой методологии бухучета к новому бюджетному учету, Методический совет по бухгалтерскому учету в Вологодской области отнюдь не новое образование. Он ведет свою историю с девяностых годов прошлого века, с момента первой волны реформирования бухгалтерского учета.
Тогда, в 1995 году, было решено взять под крыло координацию деятельности всех бухгалтеров Вологодской области. Поэтому и теперь Методсовет работает в двух направлениях: бюджетный учет и учет в «хозрасчетных» организациях. Этот орган обеспечивает информацией внутренних и внешних пользователей бухгалтерской отчетности для контроля за соблюдением российского законодательства при осуществлении организациями хозяйственных операций и правильностью исчисления налогооблагаемой базы. Все это как следствие приводит к своевременности поступления средств в бюджет.
В Методсовет входят не только главные бухгалтеры ведущих отраслей, но и аудиторы. Создан он при Департаменте финансов Вологодской области, но при непосредственном участи Правительства области. Возглавляет его уже знакомая вам Л.В. Трубицына, главный бухгалтер департамента финансов.
Методсовет осуществляет подготовку заключений (по мере поступления) на проекты федеральных и областных законов, нормативных актов и других документов, регулирующих вопросы бухгалтерского учета. В его компетенции находится и разработка предложений по улучшению организации бухгалтерского учета и качества составления отчетности. Кроме того, Методический совет оперативно реагирует на изменения законодательства в области бухгалтерского учета, налогового законодательства, совершенствования казначейского исполнения бюджета. Разработанные на методологическом совете материалы доводятся до непосредственного исполнителя с целью применения их на практике и носят рекомендательный характер.
По информации Любови Владимировны, в 2005 году было проведено много организационных мероприятий, в рамках которых все бухгалтеры могли получить доступные консультации и разъяснения, участвовать в круглых столах и семинарах, в том числе при участии представителей Минфина России и Федерального казначейства. Ни один бухгалтер не остался без внимания, один на один со своими проблемами.
Казначейство
Вологодская область начала заниматься реформированием региональных финансов в числе первых регионов России. В целях реализации реформы вологжане приняли концепцию управления бюджетными ресурсами, в соответствии с которой все эти годы шло становление казначейской системы.
– Сразу было определено, что в области будет создана единая система органов областного казначейства, состоящая из управления областного казначейства в составе департамента финансов и подчиненных ему отделов в муниципальных образованиях области – рассказывает Р.М. Бухмичева, начальник Управления областного казначейства, заместитель начальника департамента финансов области.
Начиная с ноября 2000 года, одновременно с поэтапным переводом на казначейское исполнение расходов областного бюджета, проведением мероприятий по совершенствованию процессов автоматизации при исполнении бюджета, разработкой единой методологии в части казначейских технологий, проводилась работа по созданию отделов казначейства в муниципальных образованиях области и переводу местных бюджетов на новые принципы исполнения. К 2005 году в регионе завершено формирование единой системы казначейского исполнения консолидированного бюджета области.
Когда у истоков становления казначейства в Вологде говорили о создании единой системы, подразумевалось и формирование единой информационной платформы, предусматривающей организацию единой сети департамента финансов, отделов казначейства и финансовых органов муниципальных образований. Из-за сложности задуманного проекта его реализация длилась почти четыре года. Тем не менее, вот уже третий год в области исполнение бюджетов осуществляется с использованием мультисервисной сети департамента финансов.
Пожалуй, такому приобретению вологжан может позавидовать даже их московские коллеги, ведь созданная система сегодня охватывает всю территорию области, позволяет отслеживать в режиме реального времени исполнение бюджета. С помощью этой системы у департамента финансов есть возможность получения любой аналитической и статистической информации, удаленно сопровождать программный продукт, используемый для исполнения бюджетов.
В настоящее время казначейство обслуживает 322 учреждения областного подчинения и более 2600 муниципальных учреждений по бюджетной и внебюджетной деятельности, которым открыто около 8000 лицевых счетов. В областном казначействе осуществляется предварительный контроль, учет бюджетных обязательств, проверка всех документов, связанных с конкурсными процедурами.
– Последняя редакция статьи 215 Бюджетного кодекса разрешает делегировать полномочия Федерального казначейства по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов исполнительным органам государственной власти субъектов Российской Федерации, если они имеют для этого доходную и материально-техническую базу. Однако полномочия по кассовому обслуживанию исполнения бюджета так и не были нам переданы, – с сожалением говорит Римма Михайловна. – Правительство области обращалось с такой просьбой в Федеральное казначейство, но безрезультатно. В итоге мы были вынуждены провести целый комплекс организационных, нормативно-правовых, информационно-технических мероприятий по подготовке к переводу областного и муниципальных бюджетов на кассовое обслуживание в органы Федерального казначейства.
– Римма Михайловна, во многих регионах проблема автоматизации казначейского процесса осложнена некачественной связью. Была ли у вас такая проблема?
– Проблемы со связью существуют, но мы их решаем при помощи мультисервисной сети департамента финансов и цифровых каналов связи, полный перевод на которые завершится в 2006 году.
Молодильное яблочко для бюджета
Департаментом финансов области постоянно проводится мониторинг уровня автоматизации и технической оснащенности бухгалтерских служб всех бюджетных учреждений области. В рамках реализации реформы на эти цели из областного бюджета только за прошлый год было выделено около 40 миллионов рублей. Что позволило полностью решить вопрос программно-технического оснащения в области.
– Любовь Владимировна, а вы уже ознакомились с Инструкцией по бюджетному учету №25н? Каково ваше мнение по поводу этого документа?
– Мое сугубо личное мнение: не полностью закрыт пробел по учету операций, связанных с предпринимательской деятельностью. Но вместе с тем, предоставлена возможность недостающие в корреспонденции счетов бухгалтерские проводки определить и зафиксировать в организационно-распорядительных документах, регулирующих работу бухгалтерских служб.
– Стоит ли в области проблема низкой зарплаты? Обычно их-за этого молодежь не желает работать в "бюджете"...
– На протяжении ряда лет в нашей области работа в бюджетной сфере считается престижной, особенно в муниципальных образованиях, в связи с тем, что в поселках основная альтернатива бюджету – торговля. Это, как правило, мелкий, не стабильный бизнес. А население тяготеет к стабильности: немного проигрывая в зарплате, предпочтение отдается уверенности в завтрашнем дне. Поэтому у нас среди бухгалтеров есть немало молодых и перспективных специалистов, многие имеют профильное высшее образование, или получают его. Оттока кадров практически не наблюдается. У нас кадровая проблема возникает лишь из-за небольшой численности жителей поселений.
Любовь Владимировна убеждена, что небольшая текучка кадров из-за страха перед реформами позволяет выявить случайных людей. По ее мнению, истинного бухгалтера любые преобразования и реформы не только не могут сломить, но и закаляют. Сейчас главбуху все чаще доводится слышать, что, несмотря на все трудности работать в новых условиях стало интереснее.
Этой точки зрения придерживается и Е.А. Елагина, начальник финансового управления Департамента образования Вологодской области. Реформирование бюджетного учета в сфере образования Вологодской области прошел непросто: 96 учреждений – 96 бухгалтеров, 96 годовых отчетов. У всех специалистов разный уровень подготовки, разное отношение к делу. Но большинство выдержали, не дрогнули.
Как рассказала Евгения Анатольевна, за этот период сменилось не так уж и много бухгалтеров. Уходили в основном люди в преклонном возрасте: им было тяжело осваивать компьютерную технику, новые программные продукты, новые правила учета. Впрочем, освободившиеся места тут же заняла молодежь, быстро освоив новые технологии, порой в чем то обогнав даже лучше опытных бухгалтеров.
Над суетой
В штате бухгалтерии Департамента образования Вологодской области более тридцати сотрудников. Финансовое управление, которое возглавляет Е.А. Елагина, пока частично выполняет функции централизованной бухгалтерии.
Мы застали Евгению Анатольевну в момент реорганизации. Дело в том, что централизованная бухгалтерия, главным бухгалтером которой Евгения Анатольевна и являлась, по сути, уже давно стала играть роль финансового управления. Ведь консолидированный бюджет сферы образования области один из самых крупных в социальной сфере региона и составляет более 7 миллиардов рублей, плюс 200 миллионов рублей внебюджетной деятельности.
Объем работы сотрудников управления возрос еще и из-за большого количества целевых программ и разнообразных видов деятельности. Департамент образования Вологодской области сталкивается, пожалуй, со всеми видами деятельности от сельского хозяйства до черной металлургии. После реорганизации, по мнению главного бухгалтера, все должно стать на свои места:
– В ведении департамента образования есть еще централизованная бухгалтерия № 2, которая обслуживает 16 областных учреждений и некоторые региональные программы. Она сохранится в новом статусе государственного учреждения. Уже существует соответствующее штатное расписание, подготовлены необходимые нормативные документы.
– А проблему низкой заработной платы бухгалтеров централизованных бухгалтерий вам удалось решить?
– Да. В соответствии с постановлением губернатора области мы имеем право поощрять сотрудников централизованных бухгалтерий премиями, которые регулируются специальным положением о премировании. Но это касается только областного бюджета. Главам администраций районов мы можем лишь рекомендовать такое решение проблемы несоответствия заработных плат бухгалтеров объему их работ.
По моему убеждению, не смотря на то, что сейчас многие учреждения стремятся к самостоятельности и выходят из состава централизованных бухгалтерий, эти службы существенно облегчают работу департаментам. Ведь эта технология позволяет сдавать укрупненные балансы по нескольким учреждениям, и по моему опыту у них значительно меньше ошибок в отчетности, чем у рядового учреждения. Хотя бы потому, что главбух не попадает в зависимость к руководителю учреждений, а как бы наоборот стоит над ним.
– Евгения Анатольевна, я знаю, что вы переходите на бюджетирование, ориентированное на результат. Можно ли уже подвести какие-либо итоги?
– Пока нет. Мы находимся лишь на подготовительном этапе к переходу на новые принципы бюджетирования в сфере начального профессионального образования. Проблема заключается в том, что учреждений такого типа у нас больше 40 и они рассредоточены по всей территории области. Разброс затрат на одного учащегося в учреждениях составляет от 30 до 60 тысяч рублей. Сейчас мы пытаемся найти оптимальный выход из этой проблемы, ищем пути внедрения этой системы на практике, изучаем опыт наших коллег из регионов, в которых тоже идет внедрение бюджетирования, ориентированного на результат. Мы планируем в следующем полугодии представить свои наработки в Департамент финансов области.
Сейчас мы уже внедрили нормативное финансирование в соответствии с постановлением губернатора. Расчет производился в соответствии с установленными коэффициентами. Такая система существенно легче, но менее эффективна. Нам постоянно приходится пересматривать коэффициенты.
Вологодский облздрав определи нас в реализации этого проекта. Дело в том, что у них не такое большое количество подведомственных учреждений и не так велик разброс затратного механизма на одного пациента. К тому же у нас при многих учебных заведениях существует жилой фонд и котельные, который требует немалых затрат на их содержание. Сегодня мы пытаемся передать эти здания в муниципальную собственность. Муниципалитеты не охотно берут их к себе на баланс, поскольку это чревато для них дополнительными тратами на капремонт и коммунальное обслуживание. Мы же в свою очередь не видим для себя смысла делать капитальный ремонт, к примеру, в котельных, которые отапливают половину города и передавать их муниципалитету. В этом случае очень сложно определить доли участия в обслуживании здания между департаментом и бюджетом поселения. Однако все эти вопросы постепенно решаются в рабочем режиме.
Отказ от поблажек
В отличие от других субъектов федерации, в Вологодской области не вводили переходный период к «поселенческим бюджетам», который допускает Бюджетный кодекс.
– Был принят областной закон о том, что с первого января 2006 года мы в полном объеме реализуем федеральный закон № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и поправки в Бюджетный кодекс РФ, которые были приняты в августе 2004 года в части межбюджетных отношений, – рассказывает Т.Б. Голыгина, начальник отдела формирования и исполнения бюджета бюджетного управления Департамента финансов Вологодской области. – Было решено закрепить за бюджетами поселений все полномочия, которые прописаны в статье 14 закона № 131.
Уже с начала этого года в Вологодской области начали функционировать 344 поселения, включая городские и сельские, до начала текущего года были приняты их бюджеты.
Еще одна отличительная особенность Вологодчины: в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации для реализации одного из полномочий субъектов РФ – выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований, в бюджетах субъектов должны создаваться фонды финансовой поддержки бюджетов поселений. Одновременно Бюджетный кодекс дает право передать это полномочие районам, с тем, чтобы оказывать финансовую помощь поселениям не напрямую, а сначала передавать необходимые средства районам, которые затем и будут оказывать финансовую помощь поселениям. Вологжане не воспользовались этой разрешающей нормой Бюджетного кодекса. Не смотря на то, что такое решение существенно увеличило нагрузку на департамент, финансовая помощь из областного бюджета поселениям направляется напрямую каждому бюджету.
– Татьяна Борисовна, с какими основными сложностями пришлось столкнуться при реализации данного закона?
– Необходимо было в очень короткие сроки принять огромный перечень нормативных документов для правильной организации бюджетного процесса во вновь созданных муниципальных образованиях.
Безусловно, сегодня сложности в части исполнения бюджетов поселений есть. Изначально были ошибки технического характера. Люди приступили к работе с первого января и некоторые из них даже не умели правильно оформлять платежку. Приходилось возвращать ее, переделывать. Особенно тяжело было в первое время в январе – феврале. Сейчас же все постепенно выстраивается в систему. Пришло понимание принципов бюджетного процесса. Теперь главы администраций задумываются над тем, как эффективнее израсходовать, заложенные в бюджет суммы, ощущают свою ответственность за исполнение бюджета.
Как нам рассказала, Татьяна Борисовна, было немало трудностей при подборе кадров. Связано это в основном с отсутствием у кандидатов соответствующего образования и стажа. В 2005 году все кандидаты на должности финансистов в поселениях приняли участие в специальной подготовительной программе, организованной департаментом финансов, в этом году специалисты поселений проходят подготовку на недельных обучающих курсах под эгидой Правительства Вологодской области.
Обучение кадров – процесс постоянный. Друг друга за партами сменяют главы администраций, их заместители, бухгалтеры и финансисты. Результат такой обширной подготовительной работы налицо: если в прошлом году будущие финансисты муниципалитетов только начинали познавать принципы финансирования и бюджетирования, то теперь они уже обращаются к лекторам с конкретными практическими вопросами.
Каждый бухгалтер желает знать
...как учесть материалы
Приказ Минздрава, регламентирующий учет инструментария и медикаментов, был принят еще в семидесятые годы. В настоящее время изрядно устарел, и не во всем стыкуется с Инструкцией по бюджетному учету № 25н.
… как собрать затраты по платным услугам
Перечень платных услуг в медицине очень велик, поэтому возникает масса вопросов по применению 106-го счета для сбора затрат, возникающих при их оказании. Нет четкости с применением того же счета при учете предпринимательской деятельности. Связано это с распределением затрат по группам, которые должны применяться при формировании себестоимости платной услуги, и порядка их последующего списания с этого счета. Принцип распределения не четко прописан в обеих последних инструкциях.
… когда ему дадут помощника
Типовые штатные расписания очень давно устарели. Из-за этого численность штата бухгалтерий учреждений и централизованных бухгалтерий очень низка. Ведь в 60-е и 70-е годы прошлого века никто не догадывался о том, каким будет объем налоговых отчетов, конкурсной документации и т.д. Самих этих понятий в то время не существовало. Зато по сей день расчеты «нагрузки» ведутся по количеству лицевых счетов на человека (330 – на одного человека при ручной обработке).
Старый НХМ на новый лад
Как известно, программа бюджетирования, ориентированного на результат, – это составная часть общей концепции реформирования бюджетного процесса. Лучше всего к этой программе подготовлены медучреждения Вологодчины: они уже давно финансируются по конечному результату в системе обязательного медицинского страхования (ОМС).
Как нам рассказал М.Д. Дуганов, заместитель начальника Департамента здравоохранения Вологодской области в 1985 – 1989 годах в некоторых регионах России, в том числе и на Вологодчине, проводился эксперимент, который назывался новым хозяйственным механизмом (НХМ). Его суть была очень близка настоящему БОРу: необходимо было перевести учреждения от сметного финансирования на финансирование на конечный результат. Достижение или не достижение этого результата было конечной оценкой эффективности. Тогда эта система прижилась не во всех регионах. Но в некоторых до сих пор сохранились атавизмы этой реформы, не благодаря, а вопреки отсутствию поддержки правительства.
В 90-е годы, когда НХМ остался в прошлом, появилась система обязательного медицинского страхования.
«В те времена учреждения здравоохранения стали переходить от понятия койко-место к понятию койко-дни, вместо мощности поликлиники – к посещению, – вспоминает Михаил Давидович, – Эти понятия уже были значительно четче и ближе к пациенту. Показатели непосредственного результата – объема определенных работ медучреждениями – начали свою жизнь с вступлением закона об обязательном медицинском страховании».
И все же, по словам нашего собеседника, бухгалтер медучреждения еще не скоро столкнется с полноценным бюджетированием, ориентированным на результат. Для того, чтобы БОР стал повседневной практикой, необходимы поправки в Бюджетный кодекс РФ. При действующем законодательстве финансирование подведомственных учреждений возможно только по смете доходов и расходов.
В отличие от Департамента образования области медики имеют кардинально противоположную точку зрения относительно централизованных бухгалтерий. Вологодский Облаздрав пошел по пути децентрализации. В 2000 году, оставив за собой лишь управленческие функции, он возложил ответственность за ведение учета на руководителей и главных бухгалтеров подведомственных учреждений. По мнению М.Д. Дуганова каждый руководитель должен сам отвечать за целевой и эффективный расход бюджетных средств. Большинство муниципальных образований повторили путь департамента, переведя централизованные бухгалтерии в статус структурных подразделений больниц.
– Инга Владимировна, – обратилась я к руководителю отдела бухгалтерского учета и отчетности Департамента здравоохранения области И.В. Мальцевой, – Не повлекла ли децентрализация за собой ухудшения качества отчетности?
– Нет. Анализ получаемой отчетности показал, что после децентрализации она стала более качественной. У бухгалтеров централизованных бухгалтерий была высокая нагрузка. Это в первую очередь было связано с тем, что большинство программных продуктов не предусматривали ведение бухгалтерского учета при централизованной бухгалтерии. Использовали в работе на разных участках учета разные информационные системы, которые автоматически не могли формировать ни главную книгу, ни формы отчетности. Сейчас, при полной автоматизации бухгалтерского учета появляется время и на более тщательный анализ бухгалтерской отчетности.
В настоящее время большое внимание уделяется обучению и переподготовке наших бухгалтеров. Конечно, централизованной подготовкой кадров мы занялись в связи с переходом на новую методологию бюджетного учета. Она потребовала от бухгалтера дополнительных знаний и перестройки мышления. С 2006 года для специалистов бухгалтерских и экономических служб учреждений здравоохранения мы проводим семинары с привлечением специалистов из Минфина России и Минздравсоцразвития России, разработчиков программных продуктов.
– Платные услуги – тема широкая и неоднозначная. Михаил Давидович, заинтересованы ли учреждения в предоставлении платных услуг, и какие трудности с ними связаны?
– Платные услуги на сегодняшний день в том виде, в котором они существуют, являются лишь дополнительным источником доходов бюджета. До 60 % дохода от платных услуг уходит на заработную плату персоналу. Остальные средства уходят на латание бюджетных дыр. На развитие эти деньги большую роль не оказывают – они составляют всего лишь 2 – 5 % от общего объема финансирования.
Но, как выяснилось из разговора, к платным услугам может быть и другое отношение, если рассматривать их как некую предпосылку к коммерческой деятельности. В идеале, по Конституции, эти виды деятельности должны быть разъединены.
– Мы считаем, что необходимо установить медико-экономические стандарты, которые четко определят, какие услуги и за счет каких средств учреждение должно предоставлять, – с оживлением говорит Михаил Давидович. – В противном случае необходимо провести четкую грань между коммерческим и бюджетным учреждением.
И.В. ЗАХОВАЕВА,
корреспондент журнала «Бюджетный учет»
