В настоящее время перед регионами страны стоит масштабная задача — провести реформу МСУ. Все подошли к этому процессу с разными исходными данными, тем не менее с проблемами так или иначе столкнулось большинство. Сегодня я бы хотела рассказать о преобразованиях, которые шли в Новгородской области с 2006 года, а также о наших предложениях об изменении БК РФ, которые бы могли сделать реформу МСУ более эффективной.
Елена Владимировна Силина, министр финансов Новгородской области
Укрупнение МО
В соответствии с Федеральным законом 131‑ФЗ с января 2006 года на территории Новгородской области была установлена двухуровневая система местного самоуправления. На тот момент было сформировано 221 муниципальное образование: один городской округ, 21 муниципальный район, 21 городское и 178 сельских поселений. Однако практическая реализация 131‑ФЗ привела к ряду проблем. Мы столкнулись с несоответствием принципа приближения органов местного самоуправления к населению и реальной способностью МСУ эффективно решать вопросы местного значения из-за отсутствия на территории большей части поселений развитой инфраструктуры. К тому же свою роль сыграла недостаточность собственных финансовых, экономических и кадровых ресурсов.
Поэтому в 2010 и в 2014 годах в области шла планомерная работа по укрупнению поселений. На первом этапе количество муниципалитетов сократилось до 149, на втором — были сокращены еще семь поселений в Новгородском районе. Кроме того, в 20 муниципальных районах в
После того как Федеральным законом № 87‑ФЗ[1] был предусмотрен новый вид муниципального образования — муниципальный округ, по инициативе муниципальных депутатов в Новгородской области началось поэтапное преобразование районов в муниципальные округа с сохранением административных границ территорий. С 2020 года 10 муниципальных районов поэтапно преобразованы в муниципальные округа путем объединения всех поселений соответствующего района и наделения вновь образованных муниципальных образований статусом муниципального округа. В декабре 2024 года и в 2025 году были приняты областные законы о преобразовании еще 11 муниципальных районов в муниципальные округа.
Рисунок 1. Количество МО в Новгородской областиВыборы в органы МСУ вновь образованных муниципальных округов прошли в единый день голосования — 14 сентября 2025 года. Таким образом, в Новгородской области сейчас 22 муниципальных образования, в том числе один городской округ — Великий Новгород и 21 муниципальный округ (рисунок 1).
Межбюджетные отношения
До начала преобразований мы внесли изменения в областной Закон «О межбюджетных отношениях в Новгородской области». Ими было предусмотрено, что в случае образования муниципальных округов размер дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности бюджету округа не может быть меньше суммарного размера дотаций муниципальному району и поселениям, рассчитанных на финансовый год, предшествующий году образования муниципального округа.
Для реализации преобразований был разработан подробный алгоритм. Создание муниципальных округов осуществлялось на основе инициативы органов МСУ с учетом мнения населения соответствующих территорий. Решение о выдвижении инициативы преобразования принимали думы муниципальных районов. Далее инициативу преобразования рассматривали на публичных слушаниях в поселениях. С учетом рекомендаций прошедших публичных слушаний представительными органами всех поселений и муниципального района были приняты решения о согласии населения на преобразование МО и областные законы о преобразовании внесены в Новгородскую областную Думу.
Следующим этапом после их вступления в силу стало формирование органов местного самоуправления. Нам важно было сохранить представительство депутатов от всех поселений. Преобразование прошло для жителей практически незаметно, и в первую очередь в связи с тем, что на сельских территориях осталась власть на местах. Территориальные подразделения (отделы) организованы на всех территориях ранее действующих администраций поселений. Территориальный отдел, который является структурным подразделением администрации муниципального округа, возглавляет глава территориального отдела. Такое название должности было предложено муниципалитетами и закреплено областным законом. Глава отдела для жителей на соответствующей территории по-прежнему является главным должностным лицом.
Хочу отметить, что в округах активно используется практика вовлечения депутатов, утративших статус в связи с преобразованиями в муниципальные округа, в общественно-политическую жизнь территорий. Они включаются в состав общественных советов, в территориальные общественные самоуправления, а также в инициативные группы в рамках реализации проектов инициативного бюджетирования. В настоящее время в области действуют 816 старост и 839 ТОС. Создание муниципальных округов не привело к сокращению их количества, а, напротив, способствовало усилению самоорганизации граждан.
Результаты преобразований
Мы получили ряд положительных эффектов от создания муниципальных округов.
1. Преобразования позволили достичь консолидации усилий всех органов власти при решении вопросов местного значения на территории округа. Мы смогли повысить качество исполнения МСУ своих полномочий, так как на территориях поселений не хватает квалифицированных кадров, в частности юристов, специалистов в сфере градостроительной деятельности, в сфере закупок.
2. Произошло укрепление вертикали власти, что в свою очередь повысило оперативность и управляемость территорией округа и сократило время и количество инстанций для принятия решений.
3. Выросла эффективность расходования бюджетных средств. Появился единый бюджет, который направлен на развитие всей территории. Выросли шансы сельских территорий, которые ранее имели самостоятельные, но крайне ограниченные в размерах бюджеты, участвовать в масштабных программах. Единый бюджет округа позволяет реализовывать дорогостоящие проекты. Возможность перераспределения средств в пределах бюджета округа позволила использовать экономию бюджетных средств на другие цели.
В качестве примера экономической эффективности преобразований можно отметить возможность вхождения Хвойнинского муниципального округа в программу «Комплексное развитие сельских территорий» c проектами на малых территориях за счет увеличения количества благополучателей, так как ими стало население всего округа. В результате реализации проектов капитально отремонтирован детский сад и водопроводные сети на территории с численностью до 500 человек, построен сельский Дом культуры на территории с численностью 1,5 тысячи человек. Дополнительное финансирование из федерального и областного бюджетов по трем проектам составило 81,6 миллиона рублей.
Также в качестве положительного примера можно отметить предоставление единой субсидии из дорожного фонда на ремонт дорог местного значения округа. Ранее субсидия зависела от численности населения, проживающего на конкретной территории, что не позволяло оперативно ремонтировать дороги большой протяженности, и работы растягивались на несколько лет.
4. Сократилось количество избирательных кампаний по избранию глав и депутатов представительных органов поселений. Это в перспективе приведет к экономии организационных и финансовых ресурсов, а уже сейчас позволило исключить задачу подбора кандидатур на замещение депутатского мандата в поселениях. Количество депутатов в ходе преобразования 10 районов сократилось в пять раз: с 683 до 138.
5. Пропала потребность в разработке однотипных муниципальных правовых актов (постановлений, положений, программ, проектов решений Советов депутатов, уставов муниципальных образований). Это снизило трудозатраты и расходы на их официальное опубликование. Количество однотипных муниципальных нормативных правовых актов сократилось с 2020 по 2023 год в два раза: с 2092 до 935.
6. Появились единые нормативные правовые акты на всей территории округа (схемы теплоснабжения, водоснабжения, газоснабжения, административные регламенты, генпланы).
7. Действуют единые службы, в том числе юридическая. Как следствие, выросло качество разрабатываемых НПА. Кадровая работа в округах ведется профильными специалистами на уровне администрации округа, что помогло повысить качество исполнения полномочий. Сократилось количество различных комиссий, создаваемых для решения кадровых вопросов и в сфере антикоррупционной деятельности.
8. Появилась возможность организации централизованных закупок.
9. Пропала потребность ведения отдельных сайтов поселений.
10. У работников территориальных отделов высвободилось время на решение вопросов местного значения, связанных с водоснабжением, уличным освещением, благоустройством.
Закон № 33‑ФЗ
С учетом проведенной за последние пять лет муниципальной реформы выбор варианта территориальной организации местного самоуправления в Новгородской области уже не стоит. Регион перейдет на одноуровневую систему в полном объеме уже с 2026 года.
В целях реализации положений Федерального закона № 33‑ФЗ у нас создана специальная рабочая группа. В ее состав вошли представители органов исполнительной власти области, Новгородской областной Думы, избирательной комиссии, органов МСУ, ассоциации «Совет муниципальных образований Новгородской области», управления Министерства юстиции РФ.
Группа уже определила план действий на переходный период. В первую очередь был проведен мониторинг областных законов и нормативных правовых актов Новгородской области и сформирован перечень документов, подлежащих приведению в соответствие с 33‑ФЗ. Закреплены ответственные ведомства за подготовку изменений в данные акты. Был разработан проект типового устава муниципальных округов Новгородской области и организована работа по изменению уставов в муниципалитетах.
Второй большой блок вопросов, который стоит перед рабочей группой, — анализ полномочий органов местного самоуправления и органов государственной власти по решению вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения. В 33‑ФЗ выделены три группы полномочий по решению вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения:
- первая группа — это полномочия органов МСУ, которые будут исполняться муниципалитетами и не подлежат перераспределению на региональный уровень (18 полномочий);
- вторая группа — 29 полномочий, по которым может быть принято решение о передаче их исполнения субъекту РФ;
- третья группа — это 18 полномочий, которые 33‑ФЗ закрепил за региональными властями с возможностью перераспределения на местный уровень.
Федеральный закон допускает вариативность перераспределения полномочий: можно передать их полностью или частично, в отношении всех или отдельных муниципальных образований. Перед нами сегодня стоит задача сделать детальный расчет стоимости полномочий, балансировки расходов на их исполнение и доходных источников. Мы должны сохранить сбалансированное исполнение местных и областного бюджетов, обеспечить безусловное исполнение социальных обязательств и не допустить разрыва в бюджетной обеспеченности округов.
Рисунок 2. Параметры местных бюджетов Новгородской областиСейчас доходы бюджетов муниципалитетов области составляют 27,5 миллиарда рублей, из них собственные налоговые и неналоговые доходы — 11,2 миллиарда рублей (рисунок 2). В соответствии с Бюджетным кодексом для обеспечения финансовой устойчивости и сбалансированности местных бюджетов в Новгородской области установлены:
- единый норматив отчислений от НДФЛ, зачисляемого в областной бюджет, муниципальным районам и муниципальным округам в размере 15%;
- дополнительные нормативы отчислений от НДФЛ взамен дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов, муниципальных округов;
- единый норматив отчислений от налога, взимаемого в связи с применением УСН в бюджеты муниципальных районов, муниципальных округов и городского округа — 90% (норматив с 2018 года поэтапно увеличивался с 50 до 90%);
- дифференцированные нормативы от акцизов на нефтепродукты.
Объем поступлений в местные бюджеты по этим позициям составляет более 50% всех налоговых и неналоговых доходов муниципалитетов. Это те доходы, которые могут стать источниками финансирования перераспределяемых в соответствии с Федеральным законом № 33‑ФЗ полномочий.
Бюджетный кодекс
Вместе с тем для изменения отдельных нормативов отчислений потребуется корректировка положений Бюджетного кодекса. Считаем, что необходимо поменять базовое распределение НДФЛ между регионами и округами с 85/15% на 90/10%. Кроме того, целесообразно уменьшить обязательный к зачислению в местные бюджеты по единым и дополнительным нормативам объем налоговых доходов от НДФЛ с 15 до 10%.
Нужны изменения и в части обязанности субъекта РФ устанавливать дифференцированные нормативы отчислений от акцизов на ГСМ в местный бюджет в размере не менее 10%. Такая обязанность должна сохраниться только в случае принятия решений о передаче полномочий по дорожной деятельности на муниципальный уровень в соответствии с подпунктом 1 части 3 статьи 32 Закона № 33‑ФЗ. Представители органов власти Новгородской области готовы участвовать в обсуждении поправок в бюджетное законодательство, необходимых для успешной реализации положений Закона № 33‑ФЗ.
[1] Федеральный закон от 01.05.2019 № 87‑ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон „Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации“».
Поделиться:
