С.Ю. ИВАНОВ, старший консультант московского отделения ЭКОРИС НЭИ, эксперт проекта «Совершенствование управления государственными расходами»;
К.А. НЕЧАЕВА, консультант московского отделения ЭКОРИС НЭИ
Насущная необходимость реформирования бюджетного процесса в России сегодня очевидна всем. Вместе с тем в ходе выполнения реформы стало ясно, что ее эффективная реализация сильно ограничена рамками сложившейся системы управления общественными финансами.
О том, что удалось сделать и какие задачи необходимо решить для полноценного реформирования всех стадий бюджетного процесса, рассуждают эксперты проекта Европейского союза «Совершенствование управления государственными расходами».
Что уже сделано
В статье «БОР: инструмент для повышения эффективности работы госорганов» («Бюджет» № 11, 2005), которая открыла цикл материалов, посвященных бюджетной реформе, были кратко описаны направления намеченных преобразований и логика их осуществления. В настоящей статье рассматривается ход реализации реформы и выделяются задачи, к решению которых необходимо приступить в ближайшем будущем.
Принятая Правительством РФ в мае 2004 года «Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004–2006 гг.» (далее – Концепция), давшая старт процессу реализации реформы, предусматривала осуществление масштабных преобразований в управлении государственными финансами. Высокий темп их проведения был задан изначально: одновременно с одобрением Концепции была начата работа над докладами о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования (СБП).
Поэтому, если оценивать ход преобразований по факту принятия нормативных актов, предусмотренных планом мероприятий по реализации Концепции, то указанный план можно считать в значительной степени выполненным (см. таблицу, стр. ХХ).
Выполнение плана мероприятий по реализации «Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004–2006 гг.»
Что нужно сделать
Вместе с тем реализуемая в соответствии с Концепцией реформа в основном ограничивалась стадией составления проекта бюджета и не затрагивала этапы исполнения бюджета, составления отчетности и оценки достигнутого. Впервые подготовленные в 2004 году доклады о результатах и основных направлениях деятельности СБП дают общее представление о целях и задачах ведомств, но не конкретизируются до прикладного уровня, на котором исполняется бюджет. Отчетность о сформированных в 2004 году планах на 2005 год может быть предоставлена не ранее начала 2006 года. Оценка достигнутого, особенно в части конечных результатов деятельности ведомств, потребует еще большего времени.
Вышесказанное означает, что реформу нельзя считать завершенной. Действительно, полноценное бюджетирование, ориентированное на результаты, возможно лишь при условии его включения в систему, охватывающую и другие составные части «управления результатами»: стратегическое планирование, исполнение бюджета в соответствии с требованиями БОР, мониторинг результатов и оценку результативности.
Поэтому для доведения начатых преобразований до логического завершения необходимо предпринять ряд шагов по следующим направлениям:
1. Внедрение финансового менеджмента в государственном секторе.
Международный опыт показывает, что изменения повседневной практики, технологические и организационные инновации, заимствованные у частных фирм, не являются единственными предпосылками для внедрения современного финансового менеджмента в институты государственного сектора. Важнейшую роль в обеспечении современного финансового менеджмента в государственном секторе экономики играют сама идеология и культура управления, которые обеспечат принятие эффективных решений, выбор оптимальных путей использования ограниченных ресурсов для достижения поставленных целей государственной политики. Такого рода фундаментальные перемены требуют серьезных усилий и значительных временных затрат. Также следует учесть, что эти перемены невозможны без применения принципов прозрачности и подотчетности во всех фазах бюджетного цикла и без достижения синергетического эффекта между технологическими, институциональными и иными элементами бюджетной реформы.
2. Определение структуры взаимоотношений внутри СБП.
Имеются в виду отношения между федеральными министерствами и руководимыми ими федеральными службами и федеральными агентствами, а также между службами и агентствами и подведомственными им распорядителями и получателями бюджетных средств. Это позволит поэтапно делегировать ведомствам (и соответственно их сотрудникам на соответствующих уровнях) более высокую степень свободы в принятии управленческих решений для достижения запланированных результатов. Международный опыт показывает, что наличие управленческой самостоятельности действительно стимулирует заинтересованность ведомств и государственных служащих в повышении результативности их работы.
Также необходимо перейти к более тесному взаимодействию между различными структурными единицами каждого ведомства и обеспечить координацию действий подразделений, отвечающих за стратегическое планирование, за исполнение бюджета и непосредственно за профильную деятельность СБП.
3. Определение четкой взаимосвязи между затратами и результатами.
Без такой связи доклады о результатах и основных направлениях деятельности СБП фактически «живут самостоятельной жизнью», их использование в бюджетном процессе является скорее формальной процедурой, а сам бюджет продолжает исполняться на основе затратного метода. Первоочередной задачей является выявление более четких и устойчивых связей в цепочке «бюджетные расходы – задействованные ресурсы – реализуемые мероприятия – непосредственные результаты». Необходимо также отработать методы расчета различных показателей эффективности и результативности и их практического использования как самими СБП, так и Минфином России и иными заинтересованными участниками бюджетного процесса.
Шаг за шагом
Несмотря на быстрый старт реформы, было бы необоснованным считать, что темп реализации преобразований сможет быть значительно выше того, который можно наблюдать в других странах. Мировая практика свидетельствует, что для реализации бюджетной реформы необходимы многие годы и что составляющие ее мероприятия должны осуществляться в определенной последовательности. Многие попытки провести аналогичную реформу в других странах закончились неудачей, поскольку внедрение отдельных ее элементов на слишком ранней стадии вело к невозможности реализации потенциала этих мер без предварительного завершения ряда иных преобразований. Применительно к России основная угроза устойчивости реформы состоит в недостаточной взаимной координации отдельных составных частей широкой программы преобразований общественного сектора в целом, охватывающей, помимо бюджетной, административную реформу, а также реформы государственной службы, разграничение полномочий и др.
При осуществлении дальнейших шагов необходимо обеспечить разумный баланс между потенциалом СБП и масштабами ожидаемых от них инноваций. Успех реформы в целом и отдельных ее компонентов будет во многом зависеть от своевременного предоставления субъектам бюджетного планирования надлежащей методологической поддержки.
К.А. НЕЧАЕВА, консультант московского отделения ЭКОРИС НЭИ
Насущная необходимость реформирования бюджетного процесса в России сегодня очевидна всем. Вместе с тем в ходе выполнения реформы стало ясно, что ее эффективная реализация сильно ограничена рамками сложившейся системы управления общественными финансами.
О том, что удалось сделать и какие задачи необходимо решить для полноценного реформирования всех стадий бюджетного процесса, рассуждают эксперты проекта Европейского союза «Совершенствование управления государственными расходами».
Что уже сделано
В статье «БОР: инструмент для повышения эффективности работы госорганов» («Бюджет» № 11, 2005), которая открыла цикл материалов, посвященных бюджетной реформе, были кратко описаны направления намеченных преобразований и логика их осуществления. В настоящей статье рассматривается ход реализации реформы и выделяются задачи, к решению которых необходимо приступить в ближайшем будущем.
Принятая Правительством РФ в мае 2004 года «Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004–2006 гг.» (далее – Концепция), давшая старт процессу реализации реформы, предусматривала осуществление масштабных преобразований в управлении государственными финансами. Высокий темп их проведения был задан изначально: одновременно с одобрением Концепции была начата работа над докладами о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования (СБП).
Поэтому, если оценивать ход преобразований по факту принятия нормативных актов, предусмотренных планом мероприятий по реализации Концепции, то указанный план можно считать в значительной степени выполненным (см. таблицу, стр. ХХ).
Выполнение плана мероприятий по реализации «Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004–2006 гг.»
|
Запланированные мероприятия |
Статус выполнения |
|
Внесение изменений в бюджетную классификацию Российской Федерации |
Выполнено с принятием Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О бюджетной классификации Российской Федерации» и Бюджетный кодекс Российской Федерации» № 174-ФЗ 23 декабря 2004 г. |
|
Уточнение порядка разработки, утверждения и реализации федеральных целевых программ |
Выполнено с внесением изменений в Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация (постановление Правительства РФ от 25 декабря 2004 г. № 824) |
|
Определение порядка составления перспективного финансового плана и проекта федерального бюджета |
Выполнено с утверждением Положения о разработке перспективного финансового плана Российской Федерации и проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год (постановление Правительства РФ от 6 марта 2005 г. № 118) |
|
Определение порядка ведения реестра расходных обязательств Российской Федерации |
Выполнено с утверждением Положения о ведении реестра расходных обязательств Российской Федерации (постановление Правительства РФ от 16 июля 2005 г. № 440) |
|
Определение порядка разработки, утверждения и реализации ведомственных целевых программ |
Выполнено с утверждением Положения о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ (постановление Правительства РФ от 19 апреля 2005 г. № 239) |
|
Внесение изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса |
Законопроект о внесении соответствующих изменений в Бюджетный кодекс разрабатывается Минфином России |
Вместе с тем реализуемая в соответствии с Концепцией реформа в основном ограничивалась стадией составления проекта бюджета и не затрагивала этапы исполнения бюджета, составления отчетности и оценки достигнутого. Впервые подготовленные в 2004 году доклады о результатах и основных направлениях деятельности СБП дают общее представление о целях и задачах ведомств, но не конкретизируются до прикладного уровня, на котором исполняется бюджет. Отчетность о сформированных в 2004 году планах на 2005 год может быть предоставлена не ранее начала 2006 года. Оценка достигнутого, особенно в части конечных результатов деятельности ведомств, потребует еще большего времени.
Вышесказанное означает, что реформу нельзя считать завершенной. Действительно, полноценное бюджетирование, ориентированное на результаты, возможно лишь при условии его включения в систему, охватывающую и другие составные части «управления результатами»: стратегическое планирование, исполнение бюджета в соответствии с требованиями БОР, мониторинг результатов и оценку результативности.
Поэтому для доведения начатых преобразований до логического завершения необходимо предпринять ряд шагов по следующим направлениям:
1. Внедрение финансового менеджмента в государственном секторе.
Международный опыт показывает, что изменения повседневной практики, технологические и организационные инновации, заимствованные у частных фирм, не являются единственными предпосылками для внедрения современного финансового менеджмента в институты государственного сектора. Важнейшую роль в обеспечении современного финансового менеджмента в государственном секторе экономики играют сама идеология и культура управления, которые обеспечат принятие эффективных решений, выбор оптимальных путей использования ограниченных ресурсов для достижения поставленных целей государственной политики. Такого рода фундаментальные перемены требуют серьезных усилий и значительных временных затрат. Также следует учесть, что эти перемены невозможны без применения принципов прозрачности и подотчетности во всех фазах бюджетного цикла и без достижения синергетического эффекта между технологическими, институциональными и иными элементами бюджетной реформы.
2. Определение структуры взаимоотношений внутри СБП.
Имеются в виду отношения между федеральными министерствами и руководимыми ими федеральными службами и федеральными агентствами, а также между службами и агентствами и подведомственными им распорядителями и получателями бюджетных средств. Это позволит поэтапно делегировать ведомствам (и соответственно их сотрудникам на соответствующих уровнях) более высокую степень свободы в принятии управленческих решений для достижения запланированных результатов. Международный опыт показывает, что наличие управленческой самостоятельности действительно стимулирует заинтересованность ведомств и государственных служащих в повышении результативности их работы.
Также необходимо перейти к более тесному взаимодействию между различными структурными единицами каждого ведомства и обеспечить координацию действий подразделений, отвечающих за стратегическое планирование, за исполнение бюджета и непосредственно за профильную деятельность СБП.
3. Определение четкой взаимосвязи между затратами и результатами.
Без такой связи доклады о результатах и основных направлениях деятельности СБП фактически «живут самостоятельной жизнью», их использование в бюджетном процессе является скорее формальной процедурой, а сам бюджет продолжает исполняться на основе затратного метода. Первоочередной задачей является выявление более четких и устойчивых связей в цепочке «бюджетные расходы – задействованные ресурсы – реализуемые мероприятия – непосредственные результаты». Необходимо также отработать методы расчета различных показателей эффективности и результативности и их практического использования как самими СБП, так и Минфином России и иными заинтересованными участниками бюджетного процесса.
Шаг за шагом
Несмотря на быстрый старт реформы, было бы необоснованным считать, что темп реализации преобразований сможет быть значительно выше того, который можно наблюдать в других странах. Мировая практика свидетельствует, что для реализации бюджетной реформы необходимы многие годы и что составляющие ее мероприятия должны осуществляться в определенной последовательности. Многие попытки провести аналогичную реформу в других странах закончились неудачей, поскольку внедрение отдельных ее элементов на слишком ранней стадии вело к невозможности реализации потенциала этих мер без предварительного завершения ряда иных преобразований. Применительно к России основная угроза устойчивости реформы состоит в недостаточной взаимной координации отдельных составных частей широкой программы преобразований общественного сектора в целом, охватывающей, помимо бюджетной, административную реформу, а также реформы государственной службы, разграничение полномочий и др.
При осуществлении дальнейших шагов необходимо обеспечить разумный баланс между потенциалом СБП и масштабами ожидаемых от них инноваций. Успех реформы в целом и отдельных ее компонентов будет во многом зависеть от своевременного предоставления субъектам бюджетного планирования надлежащей методологической поддержки.
