Светлана ИСУПОВА, генеральный директор ООО «ОСТ-ЕВРО-Консалт», ведущий консультант КО OST-EURO GmbH к. ю. н. Многолетний опыт муниципального развития в Германии, в том числе в Федеральной земле Бавария, зарекомендовал себя с положительной стороны и заслуживает особого внимания. Правила и схемы муниципального развития могут быть интересными и для российских органов местного самоуправления.
Федеральная правовая система Германии закрепляет сущность и общие принципы местного самоуправления, при этом Конституция страны и федеральное законодательство ограничиваются защитой и гарантией местного самоуправления, а его более детальная регламентация отдана на уровень 15 Федеральных земель (регионов). В вопросах местного самоуправления Федерация не поддерживает прямых отношений с отдельными немецкими общинами (муниципальными образованиями), соответствующее взаимодействие осуществляется на земельном уровне.
Немецкие субъекты Федерации (Федеральные земли) вопросы местного самоуправления закрепляют в своих земельных Конституциях и региональном законодательстве, причем в различных регионах те или иные вопросы регламентируются по-разному. В течение длительного времени на региональном уровне существовали различные модели местного самоуправления (МСУ). Отличались они в первую очередь организационными основами: прямые и непрямые выборы бургомистров, наличие так называемых сити-менеджеров, возглавляющих местную администрацию, единоначалие бургомистра, являющегося одновременно и руководителем администрации, и председателем местного представительного органа, продолжительность выборного срока и т. д. Сегодня во многих Федеральных землях законодательство, регулирующее вопросы местного самоуправления, существенно изменилось и почти повсеместно за основу взята так называемая южногерманская модель. Она изначально была закреплена в муниципальных Конституциях южных Федеральных земель — Баварии и Баден-Вюртенберга.
Суть этой системы заключается в том, что бургомистр общины возглавляет одновременно и местный представительный орган (совет общины), и местную администрацию. Таким образом, избранный населением на основе прямых выборов бургомистр работает на принципах единоначалия и имеет обычно очень большой вес в своей общине. Однако чрезвычайно широкие полномочия бургомистра уравновешиваются системой муниципального надзора. Поскольку именно южногерманская модель МСУ зарекомендовала себя наиболее эффективной, она начала применяться в Восточной Германии и в других регионах страны.
Система местного самоуправления Земли Бавария
Муниципальные выборы проводятся в Баварии каждые шесть лет, при этом каждому гражданину надо сделать свой выбор четыре раза: он избирает бургомистра (главу) общины, ландрата (главу района), депутатов представительного органа (совета) общины и района.
В районный совет в качестве депутатов часто избирают бургомистров общин, благодаря чему создается очень важное связующее звено между обоими муниципальными уровнями. При этом с правовой точки зрения существует четкое разграничение задач, компетенции и бюджета между муниципальными уровнями.
Общины в Баварии не могут индивидуально принимать собственные уставы, закрепляющие систему МСУ в конкретном муниципальном образовании. На всей территории Федеральной земли действует единая муниципальная Конституция, которая регламентирует систему местного самоуправления в регионе. И лишь достаточно простые вопросы, такие как число и вид комитетов представительного органа либо финансовые полномочия ландрата или бургомистра, закрепляются на местах в индивидуальных регламентах.
С целью единообразной регламентации вопросов местного самоуправления Федеральная земля Бавария приняла несколько законов:
- Положение о районах, распространяющееся на районы и города земельного значения (городские округа);
- Положение об общинах, распространяющееся на общины (сельские и городские поселения);
- Закон о межмуниципальном сотрудничестве;
- Положение о совместных администрациях;
- Закон о финансовом выравнивании;
- Закон о плате за предоставленные муниципальные услуги;
- Закон о выборах и т. д.
Общая система местного самоуправления базируется на известном принципе субсидиарности. Это означает, что более высокий уровень может брать на себя выполнение лишь тех задач, которые не под силу более низкому уровню при использовании тех же средств. Данный принцип распространяется и на неправительственные организации. Если важная публичная деятельность осуществляется, например, добровольными союзами (объединениями) граждан или церковью, то эти организации при выполнении соответствующих вопросов местного значения имеют предпочтение перед муниципалитетами. Такая передача решения задач добровольным союзам экономит баварским общинам значительное количество средств и одновременно способствует развитию общественной жизни и реализации собственной инициативы и ответственности граждан.
Общины (муниципальные образования второго уровня) в принципе отвечают за решение всех вопросов местного значения. В отличие от этого районы (муниципальные образования первого уровня) ответственны лишь тогда, когда масштабность задачи превышает возможности одной общины или целевого союза, в который входят несколько общин при осуществлении межмуниципальной кооперации.
Решающим фактором для функционирования этой двухуровневой системы местного самоуправления (лишь в городах земельного значения обе ступени объединены в одну) является четкое разграничение задач и компетенции, а также ответственности. При этом отсутствуют правовые нормы, закрепляющие подчиненность одного муниципального уровня другому. Кроме того, в законодательстве четко закреплены финансовые источники деятельности различных уровней местного самоуправления.
Применительно к обоим уровням местного самоуправления следует различать круг собственных задач муниципалитета (вопросы местного значения) и круг делегированных государственных полномочий. Таким образом, обоим уровням МСУ государство может делегировать определенные полномочия.
Если речь идет о собственной сфере деятельности муниципалитета, необходимо различать обязательные и добровольные задачи. При этом муниципальные образования вправе направлять свои финансовые средства на решение добровольных задач лишь в том случае, если в результате не пострадает выполнение обязательных задач.
Компетенции муниципальных уровней
Прежде чем рассказать о компетенции различных муниципальных уровней в Германии, необходимо остановиться на деятельности районной администрации, поскольку здесь имеются определенные особенности. Администрация района является одновременно и муниципальной структурой, и нижней ступенью государственной власти. Это означает, что избранный населением ландрат (глава района) является, с одной стороны, руководителем района как муниципального образования, с другой стороны, возглавляет низовой уровень государственной власти.
В своем первом качестве ландрат руководствуется решениями районного совета депутатов. В другом своем качестве глава района зависит от предписаний государственных органов земельного уровня, и соответствующие вопросы не входят в компетенцию районного совета. Благодаря этой двойной функции ландрат, избранный населением прямым голосованием, обладает сильной властной функцией, которая уравновешивается местным представительным органом (районным советом депутатов), ответственным за принятие решений, относящихся к сфере деятельности муниципалитета.
Для наглядности распределение задач между уровнями местного самоуправления представим в виде рисунков (Рис. 1–2).
Налоговые поступления и финансовое выравнивание
В Баварии налоги поступают непосредственно на уровень общин. Это прежде всего определенная часть подоходного налога, промысловый и земельный налоги. В отличие от общин районы не имеют собственных налоговых поступлений; районы финансируются главным образом за счет отчислений, перечисляемых им общинами. Величину этих отчислений ежегодно устанавливает районный совет депутатов, обычно размер таких отчислений составляет около 40% налоговых поступлений общин. Идея описанной финансовой схемы понятна: поскольку районы предоставляют услуги жителям общин, причем такие услуги, предоставлять которые самостоятельно общинам не под силу, эти услуги должны самими общинами и оплачиваться.
Следует также подчеркнуть, что в Баварии четко функционирует система финансового выравнивания общин исходя из различного уровня их финансовой самостоятельности (собственных доходов). Система финансовых поступлений в бюджеты различных уровней представлена на Рис. 4.
Межмуниципальное сотрудничество
Особенностью Баварии является тесное межмуниципальное сотрудничество, закрепленное специальным законом. Кооперация муниципальных образований осуществляется, как правило, в проектной плоскости и наступает тогда, когда определенные мероприятия (например, строительство и содержание больницы, мусорного полигона) усилиями нескольких муниципалитетов могут быть реализованы более экономично и выгодно с точки зрения оптимизации расходов. Возможны различные формы межмуниципального сотрудничества: деловое сотрудничество (простая форма), целевое соглашение (публично-правовой договор), целевые союзы (общее юридическое лицо) и т. д.
Объединенные администрации – это еще один вариант межмуниципального сотрудничества. Суть такой кооперации заключается в следующем: от двух до шести маленьких общин создают совместную администрацию, тем самым экономя средства. Прежде всего сокращаются расходы на персонал. Каждая община —член объединенной администрации сохраняет свою самостоятельность, имеет собственного бургомистра и избранный совет общины. Все политические решения принимаются в каждой общине самостоятельно, однако реализация этих решений осуществляется совместной администрацией. Это означает для всех объединившихся общин единую финансовую службу и одно административное здание. Возглавляет объединенную администрацию один из бургомистров общин-участниц.
Система контроля
В Баварии сложилась эффективная система надзора за МСУ. В каждой районной администрации есть подразделение, которое проверяет решения общин с точки зрения их правомерности. В случае выявления нарушений законодательства контролеры вправе вмешаться вплоть до отмены соответствующих решений, что на практике бывает довольно редко. Обычно надзорные инстанции берут на себя функцию превентивного контроля. По общему правилу надзор за местным самоуправлением характеризуется гораздо менее жестким контролем, а скорее выражается в проведении консультаций для общин по вопросам муниципального права. Аналогичная система характерна и при осуществлении надзора за МСУ в районах на уровне Федеральной земли.
Что касается надзора за деятельностью органов местного самоуправления с точки зрения эффективности и экономичности принимаемых решений, такой надзор распространяется исключительно на делегированные государственные полномочия и не может затрагивать вопросы местного значения муниципалитетов.
