Дмитрий ЖИГАЛОВ, руководитель проектов сектора «Муниципальные финансы и межбюджетные отношения» Фонда «Институт экономики города»
Ситуация с созданием автономных учреждений в РФ по состоянию на 1 июля 2009 года
Фонд «Институт экономики города» провел анализ ситуации на региональном и муниципальном уровнях с созданием автономных учреждений (далее — АУ) по состоянию на 1 июля 2009 года. Базой для анализа послужила правовая система «Консультант-Плюс Регион», по данным которой на середину 2009 года было определено количество созданных в субъектах РФ и муниципалитетах АУ как в целом, так и в разрезе отраслей и сфер деятельности. Представленные данные могут отличаться от реального количества действующих в регионах и муниципалитетах АУ вследствие возможной погрешности, обусловленной методом анализа.
На сайте журнала есть подборка материалов, посвященная государственному (муниципальному) заданию, ознакомиться с которой можно здесь.
Всего по состоянию на середину 2009 года в РФ на региональном и муниципальном уровне действовало 755 АУ, в том числе 472 государственных (63 %) и 283 муниципальных (37 %) (см. табл. 1).
Таблица 1. Количество АУ, созданных в регионах и муниципалитетах (на 1 июля 2009 года)
|
Сфера (отрасль) |
Субъекты РФ |
Муниципальные образования |
Всего |
|
Образование |
78 |
134 |
212 |
|
Средства массовой информации |
150 |
19 |
169 |
|
Культура |
30 |
49 |
79 |
|
Физкультура, спорт, туризм, оздоровление |
38 |
36 |
74 |
|
Социальная защита |
39 |
0 |
39 |
|
Здравоохранение |
15 |
3 |
18 |
|
Управление природными ресурсами |
47 |
3 |
50 |
|
ЖКХ, службы единого заказчика, центры оказания услуг |
14 |
9 |
23 |
|
Транспорт, дорожное хозяйство |
10 |
4 |
14 |
|
Госэкспертиза |
14 |
0 |
14 |
|
Содействие развитию предпринимательства |
10 |
1 |
11 |
|
Содействие занятости населения |
9 |
2 |
11 |
|
Благоустройство |
0 |
10 |
10 |
|
Прочие сферы |
18 |
13 |
31 |
|
Всего |
472 |
283 |
755 |
При этом доля АУ в общем количестве государственных и муниципальных учреждений, функционирующих в регионах и муниципалитетах РФ, остается чрезвычайно низкой. По данным Минфина России, по состоянию на 1 января 2009 года на региональном и муниципальном уровне действовали 302 715 бюджетных учреждений. Таким образом, количество региональных и муниципальных АУ составляет на текущий момент всего около 0,25 % от числа государственных и муниципальных учреждений, действующих на уровне субъектов РФ и муниципалитетов. Забегая вперед, заметим, что на этом фоне особенно впечатляющими выглядят результаты перевода бюджетных учреждений в АУ в городе Тюмени: к середине 2009 года примерно 50 % муниципальных учреждений города были автономными.
Наибольшее количество АУ на региональном уровне создано в сферах СМИ и образования. На муниципальном уровне АУ создаются прежде всего в сферах образования (134 учреждения, из них 119 — детские сады Тюмени), культуры (49), физкультуры, оздоровления, спорта и туризма (36), а также СМИ (19) (рис. 1).
Наибольшее количество АУ среди регионов и муниципалитетов РФ на 1 июля 2009 года действовало в Тюмени. Всего в Тюмени создано 190 АУ, в том числе 119 детских садов. В десятку территорий-лидеров по количеству созданных АУ на региональном и муниципальном уровне помимо Тюмени входят также Республика Татарстан (84 АУ), Новосибирская область, Красноярский край и др. (см. табл. 2).
Таблица 2. 10 регионов-лидеров по количеству созданных на их территории региональных и муниципальных автономных учреждений (на 1 июля 2009 г.)
|
№ |
Субъект РФ и входящие в него муниципалитеты |
Кол-во АУ |
Виды учреждений |
|
1 |
Тюменская область (Тюмень) |
191 |
Детские сады, спортшколы, центры детского творчества, школы искусств, библиотеки |
|
2 |
Республика Татарстан |
84 |
Колледжи, училища, техникумы, дома-интернаты |
|
3 |
Новосибирская область |
62 |
Редакции газет, спортшколы, училища, дома культуры |
|
4 |
Красноярский край |
40 |
Редакции газет, спортшколы |
|
5 |
Кировская область |
36 |
Редакции газет |
|
6 |
Пензенская область |
29 |
Редакции газет |
|
7 |
Республика Бурятия |
17 |
Дома-интернаты, психоневрологические интернаты |
|
8 |
Республика Хакасия |
16 |
Лесхозы |
|
9 |
Тамбовская область |
15 |
Лесхозы |
|
10 |
Курская область |
13 |
Редакции газет |
|
|
ВСЕГО |
503 |
2/3 общего количества АУ, созданных регионами и муниципалитетами |
Появление автономных учреждений как альтернативы бюджетным привело к изменению характера взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления с государственными (муниципальными) учреждениями. Создавая АУ, органы государственной власти и местного самоуправления могут организовывать оказание услуг потребителям и выполнение работ разными способами. Они могут либо производить государственные (муниципальные) услуги и работы силами своей бюджетной сети (в действующих бюджетных учреждениях), либо заказывать услуги и работы на рыночной (у частных организаций) или нерыночной основе (у созданных автономных учреждений).
Финансовое обеспечение государственных и муниципальных заданий
Практическая реализация описанных способов предоставления государственных (муниципальных) услуг и работ потребовала появления такого инструмента, как государственное (муниципальное) задание на оказание услуг, выполнение работ, и разработки формализованного механизма расчета финансового обеспечения заданий. При этом формой финансирования бюджетных учреждений остается бюджетная смета. Для автономного учреждения формой финансирования является обеспечение расходов на оказание государственных (муниципальных) услуг и выполнение работ в рамках задания учредителя с учетом расходов на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества и уплату налогов.
Финансовое обеспечение указанных расходов осуществляется в виде субвенций или субсидий из соответствующего бюджета. Следует отметить, что статья 69.1 Бюджетного кодекса РФ предусматривает выделение бюджетных ассигнований автономным учреждениям исключительно в виде субсидий, хотя в Законе «Об автономных учреждениях» предусматривается возможность финансового обеспечения деятельности автономных учреждений в виде как субсидий, так и субвенций.
В основу расчета объемов бюджетного финансирования автономных учреждений на федеральном уровне положен принцип возмещения нормативных затрат. Согласно положению о формировании задания учредителя в отношении федерального автономного учреждения и порядке финансового обеспечения выполнения задания, утвержденному постановлением Правительства РФ от 18 марта 2008 г. № 182, финансовое обеспечение выполнения государственного задания федеральным автономным учреждением осуществляется путем предоставления автономному учреждению:
- субсидии на возмещение нормативных затрат на оказание услуг физическим и (или) юридическим лицам;
- субсидии на возмещение нормативных затрат на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, а также на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество.
При этом ст. 20 закона об автономных учреждениях установлено положение о том, что объем финансового обеспечения выполнения задания, установленного учредителем государственному или муниципальному учреждению (бюджетному или автономному), не может зависеть от типа такого учреждения. Исходя из юридического смысла данной статьи, ее можно трактовать следующим образом: порядок расчета объемов финансового обеспечения государственных (муниципальных) заданий учредителя для бюджетных и автономных учреждений должен быть одинаков.
В связи с этим требуется разработать и утвердить единые нормативы финансирования государственных (муниципальных) услуг и работ без привязки к типу учреждения. На федеральном уровне эта работа уже начата. В частности, постановлением Правительства РФ от 18 марта 2008 г. № 182 было поручено:
- Министерству экономического развития РФ — утвердить методические рекомендации по расчету нормативов затрат федерального автономного учреждения на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, а также на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество;
- федеральным органам исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в соответствующей сфере — утвердить методические рекомендации по расчету нормативов затрат федерального автономного учреждения на оказание услуг физическим и (или) юридическим лицам, а также нормативы указанных затрат.
Минэкономразвития России своим приказом от 17 апреля 2009 г. № 134 утвердило методические рекомендации по расчету нормативов затрат федеральных автономных учреждений на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, а также на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество. Что касается методических рекомендаций по расчету нормативов затрат на оказание услуг и нормативов соответствующих затрат, федеральные органы исполнительной власти к настоящему моменту еще не выполнили указания Правительства РФ.
Отметим, что означенные методические рекомендации касаются только федеральных автономных учреждений. Минфин России приказом от 22 октября 2009 г. № 105н утвердил методические рекомендации в отношении федеральных бюджетных учреждений по определению расчетно-нормативных затрат на оказание государственных услуг (выполнение работ) и на содержание имущества. Однако, как было отмечено выше, представляется, что нормативы затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг и работ должны быть едиными для бюджетных и автономных учреждений в соответствии с требованиями законодательства.
Ограничения нормативного финансирования
Современная практика применения нормативов на региональном и муниципальном уровнях свидетельствует о том, что нормировать экономически целесообразно не все расходы учреждений, а только те, которые находятся в прямой зависимости от количества потребителей соответствующих услуг или объема выполняемых работ (в экономической теории они называются переменными расходами). Расходы, которые не связаны с количеством потребителей услуг или объемом работ (постоянные расходы), нецелесообразно финансировать на основе нормативов, потому что установить обоснованные нормы для этих расходов не представляется возможным, так как отсутствует объективная основа для нормирования. Экономическая мысль давно пытается обойти эту проблему, делая попытки увязать, к примеру, потребление коммунальных услуг с площадью и установить нормативы коммунальных платежей в расчете на 1 кв. м. Однако в случае, если ставится задача не уравнять поставщиков государственных (муниципальных) услуг и работ по уровню расходов, а обеспечить предоставление ими услуг и работ установленного уровня качества, то разработать такие нормативы невозможно. Очевидно, что здания и помещения разных типов потребуют разных затрат, к примеру, тепловой энергии в расчете на 1 кв. м для поддержания температуры воздуха не ниже установленного уровня. А тип здания, как нам представляется, не должен оказывать влияния на качество оказываемой в нем государственной (муниципальной) услуги.
Предложенный в методических рекомендациях Минэкономразвития и Минфина России метод расчета нормативных затрат на содержание имущества федеральных автономных и бюджетных учреждений является по сути затратным методом. Так, затраты на оплату коммунальных услуг федеральные ведомства рекомендуют определять «исходя из тарифов и объемов потребления коммунальных услуг». Но тариф на коммунальные услуги является не нормой затрат, а ценой за единицу услуги, а выражение (Цена за единицу × Количество) — классическая формула ценообразования, а не нормирования затрат на базе единой основы (нормы).
Таким образом, нормативы целесообразно устанавливать только для переменных расходов, имеющих прямую взаимосвязь с количеством оказанных услуг или объемом выполненных работ (к ним относятся зарплата сотрудников, материалы, потребляемые в процессе оказания услуг и выполнения работ, и др.). Что касается постоянных затрат (на содержание зданий, оплату коммунальных услуг и др.), то в их отношении должны применяться иные методы оптимизации и повышения эффективности расходов.
Нормативно-затратный метод
Учитывая сказанное, в качестве основы для расчета финансового обеспечения государственных (муниципальных) заданий предлагаем определить не нормативы затрат, а стоимость государственной (муниципальной) услуги или работы, рассчитанную смешанным, нормативно-затратным способом. Объем финансового обеспечения государственного (муниципального) задания для автономного учреждения в этом случае складывается из величины расходов на оказание государственных (муниципальных) услуг и выполнение работ, рассчитываемых по нормативам, и величины постоянных затрат учреждения.
По видам расходов, включенных в нормативную часть стоимости услуги или работы, органы государственной власти и местного самоуправления могут установить нормативы затрат в соответствии с закрепленными за ними полномочиями. «Ненормируемые» (постоянные) расходы учреждения распределяются по услугам (работам), предоставляемым в рамках выполнения государственного (муниципального) задания, пропорционально фонду оплаты труда персонала. Общая сумма постоянных расходов распределяется между всеми без исключения сотрудниками учреждения пропорционально уровню оплаты их труда по следующей формуле:
Ki — «ненормируемые» (постоянные) расходы, приходящиеся на i-го сотрудника;
K — общий объем «ненормируемых» (постоянных) расходов учреждения;
ЗПi — заработная плата i-го сотрудника;
ФОТ — общий фонд оплаты труда по учреждению.
Определенные по нормативам расходы на оказание конкретной услуги (выполнение работы) с «надбавкой» в виде доли постоянных расходов образуют полную стоимость государственной (муниципальной) услуги (работы), предоставляемой автономным учреждением в рамках выполнения государственного (муниципального) задания. Полная стоимость всех государственных (муниципальных) услуг и работ, на которые установлено задание, определяет размер субсидии автономному учреждению на выполнение государственного (муниципального) задания с учетом расходов на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, а также на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество. Аналогичный подход может применяться и в отношении расчета объема бюджетного финансирования бюджетного учреждения для определения объема сметы на выполнение государственного (муниципального) задания с учетом всех необходимых расходов.
Описанный подход1 к финансовому обеспечению выполнения государственных (муниципальных) заданий бюджетными и автономными учреждениями позволяет не только адекватно и объективно определить величину субсидии автономному учреждению или объем сметы бюджетного учреждения, но и дает информацию о полной стоимости услуг и работ, предоставляемых в рамках задания, доле «накладных» (постоянных) расходов в стоимости услуг и работ, стоимости услуги в расчете на одного потребителя. Такая информация является основой для принятия взвешенных управленческих решений, связанных с оказанием потребителям государственных и муниципальных услуг и выполнением работ.
Журнал "Бюджет", январь 2010 г.
