Наталья ШЕВЧИК, заместитель губернатора Тюменской области, к. ю. н.
Начало преобразований
Не секрет, что установленные законодательством условия деятельности бюджетных учреждений не предусматривают экономическую заинтересованность их руководителей и коллективов в обеспечении доступности и качества предоставляемых услуг, а также обоснованности бюджетных затрат на финансирование их деятельности. Сметный принцип финансирования обуславливает механизм, при котором бюджетное учреждение финансируется по расчетной потребности без учета фактического объема и качества оказываемых населению услуг. По сути бюджетные средства — это не плата за оказанные учреждением услуги, а просто средства на текущее содержание данного учреждения. И такое финансирование является обязанностью учредителя (государства или муниципалитетов) в силу самого факта существования учреждения независимо от потребности в том или ином объеме его услуг.Кроме того, неразвитость «частного сектора» в сфере социальных услуг не позволяла создать для бюджетных учреждений условия конкурентной среды, которая бы обеспечила возможность размещения государственного (муниципального) заказа на предоставление населению гарантированных бесплатных социальных услуг на более выгодных для заказчика условиях с учетом и качества услуг, и их стоимости. В этих условиях наиболее оптимальным решением стала реорганизация бюджетных учреждений социальной сферы в некоммерческие организации с сохранением права государственной (муниципальной) собственности на имущественные комплексы этих учреждений, а также сохранение их трудовых коллективов и сложившихся «технологических» связей.
Первый опыт
В условиях действующего на тот период законодательства была выбрана форма автономной некоммерческой организации, в которую согласно ст. 17 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» могло быть преобразовано бюджетное учреждение. Это существенно облегчало юридическую процедуру преобразования и не требовало прекращения трудовых отношений с работниками реорганизуемых учреждений (ст. 75 Трудового кодекса РФ).Финансовое обеспечение автономных некоммерческих организаций осуществлялось путем размещения на конкурсной основе государственных и муниципальных социальных заказов. Контроль за деятельностью автономной некоммерческой организации обеспечивался за счет включения в состав ее высшего органа управления представителей учредителя.
Автономная некоммерческая организация получала самостоятельность в регулировании системы оплаты и стимулирования труда работников (на основе сформированной нормативной базы субъекта РФ и муниципальных образований), а также в оказании дополнительных, сверх государственного заказа, услуг населению и использовании доходов от этой деятельности.
На практике схема перевода бюджетных учреждений в автономные некоммерческие организации была реализована в Тюменской области в 2004–2006 годах. Конечно же, подобная инициатива, не подкрепленная правовой поддержкой на федеральном уровне, столкнулась при ее реализации со многими трудностями. Безусловно, в целом правовое поле для деятельности автономных некоммерческих организаций в сфере оказания социальных услуг существовало. Однако без должной конкретизации в законодательных актах это поле было довольно размытым.
В частности, возникали вопросы в области налогообложения. Поскольку автономная некоммерческая организация как исполнитель государственного (муниципального) заказа получает выручку от реализации товаров, работ, услуг, то, естественно, она обязана платить предусмотренные законодательством налоги, в том числе налог на добавленную стоимость, налог на прибыль. Данное обстоятельство либо существенно увеличивало цены оказываемых автономными некоммерческими организациями услуг, либо приводило к уменьшению их объема. Не менее сложной была проблема сохранения за педагогическими, медицинскими и творческими работниками учреждений, реорганизованных в автономные некоммерческие организации, права на досрочное назначение трудовой пенсии по старости, предусмотренное Федеральным законом от 17 декабря 2001 г. № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации».
По этим вопросам Тюменская область неоднократно обращалась в федеральные органы исполнительной власти, в том числе с законодательными инициативами. Однако необходимые решения приняты не были. На федеральном уровне решение вопроса юридического закрепления равенства прав и возможностей бюджетных учреждений и организаций иных организационно-правовых форм при оказании государственных социальных услуг населению вызывало серьезные опасения. Связаны эти опасения были прежде всего с возможным риском злоупотреблений при использовании государственного имущества и бюджетных средств в случае начала массового процесса подобных преобразований по всей стране.
Но задача по реструктуризации бюджетных учреждений продолжала оставаться актуальной. Наиболее оптимальным решением стало введение в правовое поле новой организационно-правовой формы, которая сохраняла бы все родовые признаки учреждения как субъекта гражданско-правовых отношений, но закрепляла бы отказ от сметного принципа финансирования и предоставляла бы учреждению большую самостоятельность в вопросах внутреннего администрирования. Такой формой и стало автономное учреждение.
Новый тип учреждений
Как известно, принятый Федеральный закон от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» (далее — Закон об АУ) распространяет на автономные учреждения все положения законодательства, применяемые к бюджетным учреждениям, в том числе:- сохранение за педагогическими, медицинскими и творческими работниками учреждений права на досрочное назначение трудовой пенсии по старости;
- освобождение от уплаты НДС с переданных на безвозмездной основе объектов основных средств, а также с реализации отдельных видов социальных услуг;
- освобождение от уплаты налога на прибыль с полученного имущества и средств бюджетов и внебюджетных фондов.
- Таким образом, все правовые проблемы, с которыми столкнулась Тюменская область при первом опыте реструктуризации сети, были решены. Закон об АУ предусматривает создание автономного учреждения путем его учреждения или путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения. Наш опыт показывает, что именно последний путь является наиболее подходящим для решения задачи реструктуризации бюджетных учреждений.
Необходимо только учитывать тот нюанс, что согласно ч. 7 ст. 4 Закона об АУ автономное учреждение вправе осуществлять иные виды деятельности (сверх задания учредителя) лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, при условии, что такие виды деятельности указаны в его уставе. Наш опыт показывает, что в уставе автономного учреждения необходимо максимально полно и конкретно прописывать виды деятельности, выходящие за пределы задания учредителя, в том числе связанные с оказанием учреждением платных услуг.
Новеллой стала норма Закона об АУ, согласно которой решение о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего бюджетного принимается по инициативе либо с согласия государственного или муниципального учреждения. То есть решение об изменении типа существующего учреждения должен одобрить высший коллегиальный орган данного учреждения, правда, при его наличии. А вот в «Форме предложения о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения», утвержденной постановлением Правительства РФ от 28 мая 2007 г. № 325, данное условие прописано более конкретно: решение об одобрении изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения может быть принято высшим коллегиальным органом этого учреждения (при наличии такого органа) или руководителем данного учреждения (при отсутствии коллегиального органа).
Учитывая, что в абсолютном большинстве существующих бюджетных учреждений коллегиальных органов управления нет, решение задачи по реструктуризации сети бюджетных учреждений фактически ставится в зависимость от воли руководителей учреждений, многие из которых по вполне понятным причинам негативно относятся к подобным преобразованиям. Данная норма, носящая явно «охранительный» характер, во-первых, ограничивает права собственника учреждения (в данном случае государства или муниципалитетов), во-вторых, не способствует росту числа автономных учреждений, созданных в результате преобразования бюджетных.
Процесс перехода
В рамках подготовки к переводу бюджетных учреждений в автономные в Тюменской области было принято более десятка различных нормативно-правовых актов, регулирующих деятельность автономных учреждений. В период с 2007 года в регионе было создано более 110 государственных и более 400 муниципальных автономных учреждений, в том числе путем изменения типа существующих бюджетных учреждений. В форму автономных были преобразованы практически все государственные и муниципальные учреждения начального и среднего профессионального образования, дошкольного и дополнительного образования, социального обслуживания населения (включая дома-интернаты и другие стационарные учреждения для пожилых граждан и инвалидов), физической культуры и спорта, молодежной политики, культуры, центры занятости населения. К тому же и все вновь создаваемые Тюменской областью учреждения также получают форму автономных.Реорганизация не коснулась лишь учреждений здравоохранения в силу прямого запрета на их преобразование в автономные (ч. 3 ст. 20 Закона об АУ), а также общеобразовательных школ.
Проблемы перехода и их решения
Основным вопросом при переходе к форме автономных учреждений стала методология формирования государственного (муниципального) задания учредителя. Статьей 69.2 Бюджетного кодекса РФ предусмотрены основные требования к содержанию задания, а общие подходы к формированию государственного задания сформулированы для федеральных автономных учреждений в постановлении Правительства РФ от 18 марта 2008 г. № 182.Однако на практике у многих специалистов органов исполнительной власти, ответственных за формирование заданий, велик соблазн вернуться к сметному принципу финансирования. Под видом государственного задания предложить учреждению по существу ту же смету, только не строго определенной формы. При этом не учитывается, что автономное учреждение, в отличие от бюджетного, самостоятельно в направлении использования бюджетных средств, выделенных на выполнение задания, при условии соблюдения всех установленных количественных и качественных параметров задания. Кроме того, автономное учреждение вправе по своему усмотрению выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его уставной деятельности, для граждан и юридических лиц за плату сверх объемов задания.
Таким образом, при формировании задания автономному учреждению и осуществлении контроля за его исполнением в Тюменской области используются следующие принципы:
- создание стимулов для оптимизации затрат на оказание государственной услуги при соблюдении установленных в задании показателей объема и качества оказываемых услуг. Можно, например, предусмотреть, что в случае оптимизации учреждением затрат на оказание государственной услуги при соблюдении установленных в задании показателей ее объема и качества, объем задания, а также субсидия на финансовое обеспечение его выполнения не могут быть изменены в течение текущего финансового года, а полученная экономия направляется на финансовое обеспечение деятельности учреждения по согласованию с учредителем;
- отказ от формулирования объема задания в стоимостном выражении, в том числе в расчете на единицу объема услуги;
- доведение до учреждения объема субсидии на выполнение задания без применения «сметного» принципа, осуществление разбивки только по крупным разделам (например, по видам задаваемых услуг: образовательные услуги, услуги по оказанию мер социальной поддержки, услуги культуры и т. д.) и обязательно выделять отдельно затраты на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества;
- при проведении контрольных мероприятий не использовать «бухгалтерский» подход, акцент делать на контроле за выполнением учреждением именно количественных и качественных параметров, официально закрепленных в задании;
- активнее воздействовать на деятельность учреждения через Наблюдательный совет, одобренный им план финансово-хозяйственной деятельности автономного учреждения.
Результаты преобразований
В целом применение в Тюменской области организационно-правовой формы «автономное учреждение» позволило расширить финансово-хозяйственную самостоятельность учреждений, усилить их заинтересованность в увеличении спектра и повышении качества предоставляемых социальных услуг. Но пока нельзя говорить о том, что в рамках действующего правового поля автономное учреждение представляет собой идеальную модель организации, служащей для развития конкурентных основ в области предоставления социальных услуг.К плюсам данной модели, несомненно, относится большая свобода деятельности учреждения, что понуждает к большей активности в вопросах расширения перечня оказываемых услуг и т. д. Однако автономные учреждения в силу объективных причин не могут конкурировать перед потребителями услуг и степень учета оценок потребителей или их претензий к качеству услуг при формировании объема задания автономным учреждениям минимальна, хотя и присутствует. В связи с этим в Тюменской области установлено, что одновременно с опубликованием отчетов о деятельности автономного учреждения и об использовании закрепленного за ним имущества, руководители автономных учреждений представляют сведения об оценке потребителями качества оказанных услуг, о замечаниях потребителей по качеству услуг и (или) порядку их оказания.
Тем не менее в сегодняшних условиях как один из первых шагов на пути повышения самостоятельности социальных учреждений, их ответственности за доступность и качество предоставляемых услуг автономные учреждения весьма перспективны.
Справка «Бюджета»
Наталья Александровна ШЕВЧИК, заместитель губернатора Тюменской областиРодилась 16 февраля 1958 г.
в Тюмени.
В 1980 г. окончила Тюменский государственный университет по специальности «филолог, учитель русского языка и литературы»,
в 1995 г. — по специальности «юриспруденция», кандидат юридических наук.
Трудовую деятельность начала
в средней школе учителем, затем была организатором внешкольной и внеклассной работы.
С 1987 г. работала в органах государственного и местного управления.
С 1996 по 2001 г. — заместитель главы города Тюмени по социальным вопросам.
С октября 2001 г. — заместитель губернатора Тюменской области.
Награждена медалью ордена
«За заслуги перед Отечеством»
II степени.
Замужем, имеет троих детей.
Журнал "Бюджет", январь 2010 г.
