– Александр Семенович, бюджет республики 2005 года содержит много изменений и новшеств. Расскажите о них.
– Новации в 2005 году связаны в основном с тремя направлениями:
–новым разграничением полномочий между федеральным, республиканским и местным уровнями бюджетной системы и монетизацией льгот;
– дальнейшим совершенствованием межбюджетных отношений внутри республики;
– внедрением методов бюджетного планирования, ориентированного на результат.
В рамках реализации первой задачи необходимо отметить, что разграничение расходных полномочий повлекло за собой передачу расходов с одного уровня бюджетной системы на другой. В 2005 году на уровень бюджета республики переданы расходы по выплате детских пособий, обеспечению начального профессионального образования, впервые самостоятельно были приняты решения об индексации заработной платы работников бюджетной сферы, об установлении мер социальной поддержки для значительной части населения республики (сегодня практически каждый четвертый житель Карелии имеет право на льготы, см. таблицу).
Конечно, эти задачи невозможно было бы реализовать, если бы уже при формировании параметров проекта бюджета РК на 2005 год в качестве основного не был определен принцип концентрации бюджетных ресурсов бюджета республики на важнейших направлениях социально-экономического развития, действительно нуждающихся в первоочередной поддержке.
При реализации второй задачи мы старались сочетать наши традиции, положительный опыт, который удалось накопить в течение последних шести лет, и новые требования, диктуемые федеральными законами.
Так, в республике с 1998 года действуют единые нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов во все местные бюджеты. В 2005 году мы, оставив их едиными, максимально приблизили к установленным Бюджетным кодексом РФ пропорциям. Сегодня муниципальные районы получают 90% единого налога на вмененный доход, 40% платы за негативное воздействие на окружающую среду, 30% налога на доходы физических лиц и так далее.
Если расчет индекса бюджетных расходов был по-прежнему основан на установленных законом Карелии специально для целей межбюджетного регулирования нормативах, то принципы передачи межбюджетных трансфертов местным бюджетам в 2005 году стали также новыми. Впервые в бюджете республики сформированы пять фондов:
– фонд выравнивания бюджетной обеспеченности;
– фонд стимулирования доходов местных бюджетов;
– фонд софинансирования социальных расходов;
– фонд компенсаций расходов по обеспечению переданных отдельных госполномочий районам;
– фонд муниципального развития, через который финансируется инвестиционная программа в городах и районах.
Осенью 2004 года были внесены корректировки в закон Республики Карелии «О бюджетном процессе», что заложило правовую основу этих преобразований.
По третьему направлению следует сказать, что республика выбрана одним из первых пилотных регионов, на примере которого идет апробация широко применяемой в мире концепции бюджетирования, ориентированного на результат.
Уже сформирована основная нормативная база по данному вопросу: утверждены положение о докладах о результатах и основных направлениях деятельности главных распорядителей средств бюджета, методические рекомендации по их подготовке и порядок оценки. Проведен целый ряд семинаров, в том числе по изучению опыта федеральных органов власти и международной практики. Подключен административный ресурс: образована правительственная комиссия по повышению результативности бюджетных расходов.
Органы исполнительной власти республики постепенно включаются в этот процесс, и они, в свою очередь, должны подготовить свои подведомственные бюджетные учреждения к внедрению новых подходов в работе. Надеемся, что проект бюджета республики на 2006 год нам удастся сформировать уже с учетом новых положений бюджетной реформы. При этом мы отдаем себе отчет, что переход на методы бюджетирования, ориентированного на результат, занимает, по опыту других стран, достаточно длительное время.
– Как реализуется бюджет в первом квартале текущего года?
– В Карелии стало хорошей традицией утверждение закона о бюджете до начала финансового года. Так, бюджет на 2005 год был принят уже 17 декабря, что позволило и основную работу по составлению сводной бюджетной росписи провести в декабре. Итоги исполнения бюджета в первом квартале подтвердили правильность наших прогнозов – мы получили 25–26% годового плана доходов и рассчитываем, конечно, его выполнить.
Основным источником формирования доходов бюджета является налог на доходы физических лиц. Его удельный вес в общей структуре доходов составил 29% от общего объема поступивших платежей. На долю налога на прибыль организаций приходится 26%, акцизов – 8%, налога на имущество – 3%.
Удельный вес финансовой помощи из федерального бюджета, включая целевые субвенции, составляет в целом по году 15% от общего объема доходов консолидированного бюджета.
Исполнение бюджета по расходам в первом квартале, как правило, всегда складывается тяжело. Вместе с тем, благодаря принятым мерам, привлечению банковских кредитов на сумму 125 млн. рублей и помощи Министерства финансов РФ в виде получения авансовых трансфертов на сумму 74 млн. рублей, на 1 апреля мы не имеем просроченной задолженности ни по выплате заработной платы, ни по финансированию детских пособий и предоставлению денежной компенсации взамен натуральных льгот. Отсутствует также задолженность по передаче финансовой помощи бюджетам муниципальных образований.
Анализ кредитоспособности республики и соблюдения ограничений, установленных Бюджетным кодексом РФ для долговых обязательств субъектов Федерации, за первый квартал 2005 года показал, что все предельные значения, установленные Бюджетным кодексом РФ и республикой, полностью соблюдены. Успешно проведены мероприятия по минимизации стоимости обслуживания государственного долга. Как и в предыдущие периоды, не допущено ни одной просрочки платежа по долговым обязательствам республики.
– Какие трудности и успехи встретились на пути реализации закона № 122–ФЗ в Карелии?
– Следует сказать, что правительство республики полностью поддерживает курс на последовательную замену нерыночных форм социальной помощи населению на адекватные новой экономической формации, более целенаправленные методы поддержки наименее защищенной части общества. Поэтому в республике принят закон «О социальной поддержке отдельных категорий граждан», которым предусмотрены ежемесячные денежные выплаты ветеранам труда, труженикам тыла, гражданам, принимавшим участие в разминировании территорий бывшего СССР, в размере 250 рублей, жертвам политических репрессий – 300 рублей. Кроме того, сохранены пока натуральные льготы на жилищно-коммунальные услуги и зубопротезирование.
Также установлены денежные выплаты для социальной поддержки специалистов государственных бюджетных учреждений, работающих в сельской местности, введены субсидии для софинансирования аналогичных расходов на муниципальном уровне.
При этом, конечно, необходимо с учетом роста экономических возможностей увеличивать объемы такой помощи, но даже такие скромные денежные компенсации потребовали увеличить бюджетные расходы на финансирование льгот почти в два раза по сравнению с 2004 годом.
При этом в Карелии пришлось решать задачи монетизации льгот в условиях существенного сокращения финансовой помощи из федерального бюджета. Сумма дотаций и субсидий в 2005 году сократилась более чем на 30% по сравнению с прошлым годом.
Несмотря на это, и правительство республики, и депутаты законодательного собрания при принятии бюджета на 2005 год по крайней мере по двум направлениям были единодушны. Первое – это то, что социальные расходы должны быть признаны приоритетным направлением расходования бюджетных средств. И даже за счет сокращения других бюджетных статей должно быть обеспечено их увеличение. Второе – это уверенность в том, что нельзя принимать закон, декларирующий заранее невыполнимые обещания, их следует обеспечить реальными бюджетными ресурсами.
К сожалению, при реализации федерального закона № 122-ФЗ регионы сталкиваются с множеством проблем, связанных не только с недостатком финансовых средств, но и с противоречивостью некоторых федеральных законов или их отдельных положений.
– Какие у вас созданы условия для повышения эффективности использования бюджетных средств?
– Вопросы оценки эффективности использования бюджетных средств находятся в центре внимания главы Республики Карелии С.Л. Катанадова, правительства РК и минфина РК, как в 2000–2004 годах, так и в этом году. Для этого, как уже отмечалось выше, в Карелии принято распоряжение правительства республики «Об оценке эффективности расходов, осуществляемых за счет средств бюджета».
Основная цель этой работы заключается в создании более рациональной системы распределения бюджетных средств для обеспечения полноценного выполнения властью своих функций, в том числе функций по представлению потребителям бюджетных услуг.
Были разработаны методики оценки эффективности расходов для двух пилотных органов исполнительной власти, которыми выступили министерство образования РК и Государственный комитет по лесному и горнопромышленному комплексу РК.
Методика максимально формализована, в ее основе лежит система индикаторов, каждый из которых отражает количественную характеристику качества деятельности главного распорядителя по предоставлению бюджетных услуг. Все индикаторы объединены в четыре тематических блока: финансово-экономический, производственный, по использованию кадрового потенциала, социально-общественный.
Кроме того, сейчас разработана программа оптимизации расходов бюджета республики на 2005–2007 годы, основными целями которой являются:
– концентрация финансовых ресурсов на приоритетных направлениях экономического и социального развития и формирование эффективной системы бюджетных расходов;
– эффективное выполнение полномочий органов государственной власти республики и органов местного самоуправления;
– формирование единой системы бюджетных услуг в республике.
Полагаем, что реализация настоящей программы будет сопровождаться значительным пересмотром роли и функций государственных организаций в социально-экономическом развитии республики.
– Выскажите ваше мнение о сложившейся системе распределения средств финансовой помощи из федерального бюджета субъектам Федерации.
– Прежде всего, следует сказать, что по-прежнему не ясен механизм формирования самого объема финансовой помощи субъектам в федеральном бюджете.
Кроме того, в последнее время, к сожалению, наметился отход от сложившейся в 2000–2003 годах системы распределения фонда финансовой поддержки регионов на основе более или менее объективных показателей экономического развития регионов и по единой формуле.
Во-первых, подбор показателей все в большей степени отражает интересы южных аграрных субъектов РФ и все в меньшей – северных и северо-западных (например, исключение из формулы, определяющей налоговый потенциал, сельского хозяйства).
Во-вторых, появление в формуле показателей и коэффициентов, которые имеют исключительно субъективное происхождение (например, не продуман и ничем не подтвержден так называемый уровень развития теневой экономики и так далее).
Эта тенденция в сочетании с вновь созданными и создаваемыми фондами (направлениями) финансовой поддержки, которые пока не имеют «прозрачных» и публичных процедур формирования, дает основание констатировать, что большая часть предусмотренных к выделению из федерального бюджета средств распределяется в основном субъективно и иногда приводит к существенным трудностям при формировании доходной части бюджетов субъектов РФ.
Так, уже более трех лет Карелия доказывает, что формула для определения налогового потенциала завышает его на величину экспортных таможенных пошлин, так как они входят в себестоимость продукции и, следовательно, снижают прибыль предприятий. С учетом того, что наша промышленность более 65% своей продукции вывозит за пределы страны, то получается, что налоговый потенциал, рассчитанный по средним поступлениям в бюджет государства, приводит к ежегодному недополучению республикой финансовой помощи до 1 млрд. рублей. Поэтому консолидированный бюджет Карелии уже несколько лет имеет одну из самых больших долей средств, направляемых на выплату заработной платы работникам бюджетной сферы (по данным из интервью директора департамента межбюджетных отношений Министерства финансов РФ А.Г. Силуанова: в первом квартале – 68%).
Думаю, что при разработке этого раздела в проекте бюджета РФ на 2006 год этих недостатков можно и нужно избежать или, по крайней мере, снизить их влияние на такой важный вопрос не только бюджетной, но и государственной политики, как межбюджетные отношения.
– Как проходит реформирование региональной финансовой системы в Карелии?
– С 2002 года республика входит в число регионов – участников проекта технического содействия реформе бюджетной системы на региональном уровне, осуществляемого Министерством финансов РФ на средства займа Международного банка реконструкции и развития. Проектом был дан старт наиболее масштабным и глубоким трансформациям бюджетного законодательства, касающегося управления региональными финансами и межбюджетных отношений.
Программа реформирования управления региональными финансами республики на 2002–2005 годы направлена на создание эффективной и прозрачной системы управления государственными финансами, развитие потенциала республики путем создания стабильных условий для всех экономических субъектов.
В ходе реформирования Карелией достигнуты определенные результаты улучшения всей системы управления региональными финансами:
– улучшилось качество планирования и управления государственным долгом; – за счет перехода на казначейскую систему стала более оптимальной организация исполнения бюджета;
– приняты меры по переходу на качественно новый уровень учета имущества и обязательств – в виде баланса активов и пассивов;
– расширено применение системы государственного заказа и конкурсных процедур при его размещении;
– внедряется система оценки эффективности и результативности бюджетных расходов;
– повысилась открытость деятельности органов исполнительной власти республики в финансовой сфере, что особенно важно.
Несмотря на то, что в первом квартале текущего года программа технического содействия реформе бюджетной системы на уровне Федерации официально завершена, реализация мероприятий по реформированию управления региональными финансами республики продолжается. Более того, по нашему мнению, в свете проводимой в Российской Федерации бюджетной реформы это направление работы становится еще более важным и актуальным.
Нами начата работа по внедрению элементов среднесрочного планирования, определены подходы к новым механизмам программно-целевого бюджетирования, предполагающего тесную увязку бюджетных расходов и планируемых результатов, сформирована необходимая нормативная база по данному направлению.
В Карелии в настоящее время сложилась одноуровневая система местного самоуправления. И организация местного самоуправления на поселенческом уровне потребует от нас больших усилий по реформированию законодательства, в том числе разработки нового закона о межбюджетных отношениях.
Можно перечислять и дальше. Но очевидно одно – в текущем году предстоит напряженная работа по практическому внедрению направлений, заложенных как в новом федеральном законодательстве и Бюджетном кодексе РФ, так и в Концепции реформирования бюджетного процесса в РФ.
– Расскажите об инвестиционной программе республики.
– Правительство республики, начиная с 1999 года, считает формирование, финансирование и выполнение инвестиционной программы одним из главных направлений своей работы. Специальным распоряжением утверждены основные параметры адресной инвестиционной программы Республики Карелии на 2004–2006 годы и перспективу до 2010 года, которые являются основой для формирования ежегодной республиканской программы.
В составе бюджета республики на 2005 год расходы на эти цели утверждены в объеме 568 млн. рублей (8% расходов бюджета), в том числе расходы на строительство и реконструкцию республиканских автодорог составляют 55% объема инвестиционной программы.
Второе по значимости направление – строительство и реконструкция объектов жилищно-коммунального хозяйства, на которое направляется более 25% объема инвестиций.
Кроме того, в рамках инвестиционной программы уже несколько лет осуществляется реализация республиканской программы развития ипотечного жилищного кредитования. Из нашего бюджета компенсируется разница между ставкой рефинансирования и льготной процентной ставкой в размере 10%. Это позволило на каждый рубль бюджетных средств привлечь 26 рублей банковских кредитных ресурсов и средств населения. В результате только в прошедшем году удалось выдать жилищные кредиты 279 участникам программы, из которых 123 – молодые семьи.
Средства бюджета республики в основном концентрируются на объектах с высокой степенью строительной готовности и на пусковых объектах. Поэтому, несмотря на крайнюю ограниченность ресурсов, нам все же удается ежегодно вводить в строй новые школы, больницы, котельные, теплотрассы, дороги и другие социально значимые для республики объекты. Вот и в текущем году планируется ввести два жилых дома, в том числе – один для ветеранов, тепловые сети в одном из поселков республики, две котельных, больницу, водозаборные очистные сооружения и другие объекты.
Кроме того, говоря об инвестиционных проектах, необходимо добавить, что Карелия на протяжении четырех лет успешно осуществляет заимствования в виде выпуска государственных облигаций. Основным направлением использования средств облигационного займа также является поддержка инвестиционных проектов, имеющих важное социально-экономическое значение для республики.
Предоставление льготных бюджетных кредитов осуществляется за счет средств бюджета республики на конкурсной основе под 1/3 ставки рефинансирования Центрального банка России.
Приоритетные отрасли развития – деревообработка, камнеобрабатывающая промышленность и туризм. По итогам конкурсов за три года поддерживаются 17 высокоэффективных проектов на общую сумму около 300 млн. рублей, в результате реализации которых предполагается создать порядка 410 рабочих мест, а бюджетная эффективность составит в перспективе более 700 млн. рублей.
Среди этих проектов: строительство лечебно-оздоровительного центра «Марциальные воды», создание нескольких камнеобрабатывающих производств, в том числе разработка карьера габбро-диабазов, строительство гипермаркета, приобретение нового современного оборудования для типографии, внедрение современной технологии хранения семенного картофеля и ряд других.
Действующий подход к использованию средств бюджета республики эффективен с экономической точки зрения, поскольку способствует развитию производственных процессов в республике, созданию дополнительных рабочих мест и, соответственно, увеличению поступления налоговых платежей.
Наша ближайшая задача – довести размер инвестиционной программы Карелии до 1,5 – 2,0 млрд. рублей в год.
Кроме того, правительство республики, как это подчеркнуто Президентом РФ В.В. Путиным 25 апреля текущего года в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации, принимает меры по созданию благоприятных условий для прихода частного капитала в реальный сектор экономики республики и социальной сферы.
В заключение хотелось бы поблагодарить редакцию журнала «Бюджет» за внимание к вопросам бюджетного процесса в субъектах Федерации, в том числе и в Карелии. Мы уверены, что совместными усилиями федерального центра и регионов, проводя рациональную бюджетную политику, можно решить поставленную Президентом России задачу удвоения валового внутреннего продукта и существенного поднятия на этой основе уровня жизни населения.
Справка «Бюджета»
Александр Семенович КОЛЕСОВ,
заместитель премьер-министра Республики Карелии – министр финансов, кандидат экономических наук
Родился 4 июня 1949 года в г. Симферополе. В 1975 г. окончил экономический факультет Ленинградского университета.
С августа 1975 по апрель 1990 г. работал в отделе экономики Карельского филиала АН СССР.
В апреле 1990 г. избран председателем Петрозаводского городского Совета народных депутатов.
С марта 1994 по 1 июня 1998 г. работал генеральным директором ОАО «Карельская инвестиционная компания».
С 2 июня 1998 по 10 июля 1998 г. – исполняющий обязанности министра финансов Республики Карелии, а с 11 июля 1998 г. по настоящее время – заместитель председателя правительства Республики Карелии – министр финансов Республики Карелии (с 28 июня 2002 г. – заместитель премьер-министра – министр финансов республики).
Кандидат экономических наук.
В 1999 г. ему присвоено почетное звание «Заслуженный экономист Республики Карелии». В 2000 г. награжден медалью Русской православной церкви Святого благоверного князя Даниила Московского. В 2002 г. указом Президента РФ ему присвоено почетное звание «Заслуженный экономист Российской Федерации». Награжден знаком Минфина РФ «Отличник финансовой работы». В 2003 г. награжден медалью «200 лет Министерству финансов Российской Федерации».
