С 1 января 2006 года вступает в силу Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Стартует судьбоносная для России муниципальная реформа.
Не только в последние пятнадцать лет, но и, пожалуй, на протяжении всей российской истории вопрос об эффективной организации местной власти относился к разряду сложных. Не удивительно, что муниципальные преобразования последних лет тоже вызвали острые споры и дискуссии.
На сайте журнала есть библиотека статей, посвященная реформе местного самоуправления. Ознакомиться со списком материалов можно здесь.
Не только в последние пятнадцать лет, но и, пожалуй, на протяжении всей российской истории вопрос об эффективной организации местной власти относился к разряду сложных. Не удивительно, что муниципальные преобразования последних лет тоже вызвали острые споры и дискуссии.
На сайте журнала есть библиотека статей, посвященная реформе местного самоуправления. Ознакомиться со списком материалов можно здесь.
Что же сулит новый закон? Нет ли рифов на этом пути? И как новой «муниципализацией всей страны» добиться не только формального, гарантированного Конституцией, но и реального народовластия? Ответить на эти вопросы гипотетически, хотя и можно, но весьма рискованно. «Российские овраги» на бумаге обычно гладкие, и только в жизни – круты и опасны. Тут поможет только конкретный опыт, и он у нас в стране уже есть.
С 1 января 2005 года, то есть на год раньше всей страны, уже начата реализация Федерального закона № 131 на территории Ставропольского края. Ставрополье стало по сути экспериментальной площадкой реформы местного самоуправления, её тест-контролем. О ходе реализации этого эксперимента и его первых результатах корреспонденту «Бюджета» рассказал в интервью губернатор Ставропольского края Александр Черногоров.
– Александр Леонидович, когда ещё только обсуждался Федеральный закон № 131, большим его достоинством
– Нами действительно избран сложный путь первопроходцев и ответственная миссия на деле проверить новую модель реализации местного самоуправления. Это сознательный шаг, на который мы пошли потому, что на протяжении нескольких лет по целому ряду позиций были впереди других регионов.
Ставропольский край относится к числу немногих субъектов Российской Федерации, где местное самоуправление изначально, с 1996 года, было организовано по поселенческому типу, практически на тех же правилах, которые установлены новым Федеральным законом. Уже тогда все 290 муниципальных образований, независимо от численности населения и состава территории, имели собственность, выборные органы, а с 2001 года ещё и собственные бюджеты.
Таким образом, то, к чему другие субъекты только-только присматривались, и что легло в основу новой модели местного самоуправления, мы уже практиковали на своей территории и имели конкретные наработки.
Поэтому когда 131-й закон был принят, мы оказались более подготовленными к его реализации, нежели другие регионы страны. Образно говоря, если переходный период представить в виде некоего пути, дистанции, то мы по сути уже в октябре 2003 года стояли у его финиша, то есть практически все цели и задачи этого «отрезка» были выполнены. А когда дистанция пройдена и уже обозначено дальнейшее направление движения, то возникает естественное желание двигаться дальше.
Кроме того, мы прекрасно понимали, что со сложными, проблемными задачами (а старт муниципальной реформы к таковым относится) могут справиться только подготовленные регионы, города и поселения. И чувство собственной готовности у нас было.
Поэтому я лично и краевое правительство вышли с инициативой опережающего вхождения в муниципальную реформу, с тем чтобы апробировать реализацию федерального законодательства на практике, выявить его «узкие места», предложить варианты решения возникающих проблем.
Откровенно говоря, по накату социальной реформы, которая как раз с середины прошлого года стихийно, как цунами, обрушилась на регионы, мы чувствовали, что масштабные, структурные реформы не могут и не должны быть скоропалительными. Нужен, условно говоря, эмпирический опыт, проверка практикой, и только потом – широкомасштабное внедрение в жизнь. Иначе – не избежать ошибок, трудностей и социального напряжения. Тем более это верно для вопросов местного самоуправления, которые носят отнюдь не местный характер. Местное самоуправление как первичный уровень организации публичной власти – это фундамент российской государственности вообще, и здесь один неправильно и небрежно заложенный камень может в конечном итоге обрушить всю конструкцию, все властные вертикали и горизонтали.
Убежден, что наша действительная готовность к работе в режиме эксперимента и серьезность самой «апробируемой» задачи сыграли решающую роль в том, что нашим инициативам была оказана поддержка со стороны Президента страны Владимира Владимировича Путина, его полномочного представителя в Южном федеральном округе Дмитрия Николаевича Козака и членов Федерального Собрания Российской Федерации. Мы благодарны за оказанное доверие и поддержку, и, конечно, прилагаем все усилия к тому, чтобы их оправдать.
– Насколько мне известно, львиная доля работы в рамках новых муниципальных преобразований была проведена в крае ещё в прошлом году? Отслеживается ли каким-то образом промежуточный результат или всё будет оглашено в рамках подведения итогов?
– Прошлый год был для края во многих отношениях не менее ответственный, чем сам этот год муниципального эксперимента. Нам удалось в сжатые сроки создать законодательную базу для опережающей реализации положений 131-го закона. В частности, были приняты краевые законы, регулирующие бюджетный процесс и межбюджетные отношения на территории края с учетом появления новых субъектов межбюджетных отношений – муниципальных районов.
Впервые в Российской Федерации установлен единый краевой стандарт казначейского исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы края. Определен порядок подготовки документов для безвозмездной передачи имущества в связи с разграничением полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления муниципальных образований края.
В конце 2004 года были сформированы представительные органы местного самоуправления во всех вновь образованных районах из глав и депутатов поселений, входящих в их состав. Избраны из числа депутатов главы муниципальных районов. Назначены по результатам конкурса главы администраций. Наконец – приняты уставы муниципальных районов. Решены многие другие вопросы организации местного самоуправления на уровне районов.
Таким образом, была проведена огромная организационная, кадровая, правовая работа, и она стала возможной во многом благодаря тому, что на территории края к тому времени уже определился широкий круг лиц, по своему профессиональному уровню и кадровой подготовке способных решать такого рода задачи.
Уже действовала слаженная система подготовки и переподготовки кадров муниципальных служащих. Были завязаны тесные деловые отношения с рядом идеологов муниципальной реформы – советником Президента России, ответственным секретарем рабочей группы по реформе местного самоуправления Администрации Президента РФ Сергеем Самойловым, помощником по вопросам местного самоуправления полномочного представителя Президента РФ в ЮФО Валерием Шаповаловым (позднее он был назначен на должность заместителя председателя Правительства края – руководителя аппарата Правительства Ставропольского края). На нашей территории проводились солидные семинары по проблемам местного самоуправления с участием зарубежных специалистов.
Кстати, Хорст Циммерманн – один из самых известных немецких специалистов в области муниципальных финансов, непосредственно встречался с представителями муниципалитетов Ставрополья, а его учебник «Муниципальные финансы» стал настольной книгой руководителей на местах.
Наконец, не могу не отметить, что в июне 2004 года в Москве Администрацией Президента РФ, Комитетом Государственной думы ФС РФ по вопросам местного самоуправления, Министерством экономического развития и торговли РФ, Конгрессом муниципальных образований РФ, Центром международного сотрудничества по развитию местного самоуправления и Центром стратегических разработок в рамках Программы сотрудничества Европейской Комиссии и Совета Европы по усилению федерализма, региональной и местной демократии состоялось заседание рабочей группы по теме «Законодательное регулирование субъекта РФ при организации местного самоуправления в муниципальных районах.
Мы с самого начала и сейчас постоянно сверяем свои наработки с мнением ведущих экспертов, политиков, аналитиков страны и зарубежья. И это в какой-то мере позволяет говорить о том, что мы не «экспериментируем», а живем в условиях эксперимента, заинтересованными лицами в котором выступает широкий круг авторитетных ученых, практиков и политиков. Мы выводим регион на определенную орбиту, и уж поверьте, есть в этом процессе и свой «Центр управления полетом», и своя жесткая «система координат» того, что можно и что должно.
– «Маховик реформы» раскручен. Что на сегодняшний день представляет собой местная власть на Ставрополье и какими полномочиями она наделена?
– На сегодня в крае действуют органы местного самоуправления в девяти городских округах, двадцати шести муниципальных районах, двенадцати городских и 268-и сельских поселениях. Их бюджеты сформированы исходя из полномочий на решение вопросов местного значения, установленных для соответствующего типа муниципальных образований.
Первые шаги, предпринятые в новых условиях, позволяют сделать вывод, что новый Закон, с одной стороны, очень предметно и детально регулирует основы организации местного самоуправления, с другой – позволяет органам государственной власти наделять органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, а органам местного самоуправления, через передачу полномочий друг другу, обеспечивать взаимное сотрудничество.
Принято девять законов края, наделяющих органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в области социальной защиты населения, образования, архивного дела, физической культуры и спорта, а также сельского хозяйства. Большинство органов местного самоуправления поселений заключили соглашения с органами местного самоуправления муниципальных районов о передаче им части своих полномочий в области физической культуры и спорта. В то же время полномочия по организации дошкольного образования, наоборот, нередко передаются районами в поселения, что соответствует принципу доступности и приближения услуги к её получателю.
В настоящее время в крае идет процесс передачи имущества из краевой собственности в муниципальную и наоборот. В собственность муниципальных образований уже передано 768 юридических лиц, в том числе более 600 объектов образования, около 50 – здравоохранения, 7 – культуры и других. В свою очередь, собственность края пополнилась двенадцатью учреждениями образования, одиннадцатью – здравоохранения, шестью объектами культуры. Процесс отчасти сдерживается из-за того, что федеральным Правительством еще не определен порядок разграничения имущества между муниципальными районами и поселениями. Есть притязания на отдельные объекты у муниципальных районов и городских округов, являющихся одновременно центрами данных районов. Но это ожидаемые трудности, поскольку имущественные вопросы никогда не были легкими, и мы уже подготовили свои предложения в части оптимизации подходов к решению имущественных проблем.
Кстати, есть у нас и свои, не для всех субъектов характерные трудности. Так, к примеру, очень сложно сейчас рассматривается вопрос передачи муниципалитетам имущественных объектов, обеспечивающих электро-, тепло- и водоснабжение населения. В своё время для поддержки сельских поселений, не имеющих базы для развития собственных организаций, и в целях обеспечения единых по краю тарифов на коммунальные услуги, были созданы краевые государственные унитарные предприятия, оказывающие эти услуги. В соответствии с Федеральным законом полномочия в сфере тепло- и водоснабжения теперь переходят на уровень поселений, а электроснабжения – на уровень муниципальных районов. Соответственно возникает имущественный передел.
В связи с этим возникает опасность развала созданной системы снабжения населения жизненно важными услугами, и самое главное – резкого увеличения тарифов на них в отдельных территориях. По оценкам специалистов, они могут увеличиться, прежде всего, в отдалённых, малонаселённых районах, в 2-6 раз. Чтобы такого не допустить, Правительство края предложило вариант акционирования краевых ГУПов с последующей передачей акций органам местного самоуправления пропорционально доле имущества, находившегося на территории муниципального образования.
Для данного варианта необходимо согласие органов местного самоуправления, и большинство муниципальных образований его дали. Однако наиболее обеспеченные финансовыми и материальными ресурсами, имеющие хорошую налоговую базу муниципалитеты по понятным причинам стремятся создать собственные соответствующие службы. И мы, к сожалению, пока не нашли компромисса.
– Очевидно, «набор» специфических и типичных трудностей этим не ограничивается? Какие проблемы вы считаете наиболее острыми и какими вам видятся пути их решения?
– Трудностей и проблем, как и в любом новом деле, много. Но на то мы и «первопроходцы», чтобы не только их испытать, но и предложить варианты их разрешения.
Особенно много вопросов возникает, конечно, в области обеспечения финансовых основ местного самоуправления.
Реализация основных положений Федерального закона № 131 в межбюджетных отношениях привела к изменению как структуры, так и объема межбюджетных трансфертов. В 5,3 раза увеличился объем финансовой помощи местным бюджетам в текущем году в сравнении с прошлым годом. В результате в крае резко увеличилось число муниципальных образований, бюджеты которых формируются, в основном, за счет финансовой помощи, а не налоговых поступлений.
Это происходит потому, что в нынешнем виде механизм выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований за счет применения отрицательных трансфертов не работает. Для того чтобы сделать его реальной формой горизонтального выравнивания, порог изъятия доходов нужно снизить с двукратного превышения среднего уровня по субъекту до 1,3.
Второе. Традиционно сложившаяся в крае на протяжении ряда лет форма замещения дотаций муниципальным образованиям дополнительными нормативами отчислений от любого вида налогов снимала проблему высокой дотационности муниципальных бюджетов, способствовала преодолению бюджетного иждивенчества и развивало их финансовую самостоятельность.
Применение законодательной нормы относительно принципа замещения дотаций нормативом отчислений только от налога на доходы с физических лиц в текущем году вызвало рост доли финансовой помощи в общем объеме доходов местных бюджетов по муниципальным районам на 34%, по поселениям – на 40%.
Данные перемены вызывают нарекания со стороны муниципальных образований. На наш взгляд, сохранение традиционных методов замещения дотации любыми другими налогами по согласованию с муниципальными образованиями создало бы для них стимулы развивать налогооблагаемую базу.
Кроме того, я считаю, что в условиях административной и муниципальной реформы следует временно по возможности воздержаться от других преобразований, в частности не начинать запланированную на осень текущего года реформу бухгалтерского учета. Не апробированные действия в данной сфере могут парализовать работу бюджетных учреждений не только на местном, но и на региональном уровне. Здесь мы можем столкнуться с проблемами, которые сейчас невозможно даже спрогнозировать.
Совершенно неожиданные проблемы возникли в вопросах перерегистрации учреждений и предприятий в случае их передачи с одного уровня собственности на другой. Как известно, бюджетные организации освобождены от уплаты пошлины за их регистрацию в качестве юридического лица. Вместе с тем, переоформляя право собственности, мы столкнулись с необходимостью проплачивать расходы на регистрацию права доступа к телефонной сети, перерегистрацию автотранспорта и другого имущества, переоформление лицензии на право заниматься той же педагогической деятельностью.
Думаю, что Правительство Российской Федерации смогло бы найти решение, которое позволило бы органам госвласти и местного самоуправления, в связи с переходом на 131-й закон, получать эти услуги безвозмездно.
Скорейшего решения требует также такой вопрос, как организация сплошного статистического наблюдения в разрезе поселений, без чего не представляется возможным оценить налоговый потенциал территории и составить прогноз ее перспективного развития.
Есть необходимость в определении порядка компенсации из федерального бюджета расходов органов местного самоуправления в 2005 году на осуществление государственных полномочий по воинскому учету.
И, наконец, очевидна целесообразность перенесения сроков реализации п. 3 ст. 85 Федерального закона № 131-ФЗ, которая предписывает провести описание границ муниципальных образований не позднее 1 января 2007 года. Наши расчеты показывают, что на выполнение этой работы необходимо будет уже в 2006 году потратить как минимум 70 млн. рублей, что в условиях дефицита бюджетных средств сделать сразу будет сложно. Поэтапное, хотя бы до 2010 года, решение этой задачи позволило бы в определенной степени снять напряженность при выделении финансовых средств.
– Александр Леонидович, муниципальная реформа, по мнению многих, представляется революционной. Не слишком ли много революций для одной страны и одного многострадального народа на единицу времени?
– Я бы поспорил насчет революционности. Да, это кардинальные преобразования, но именно реформационного, а не революционного характера. Ведь в реформе, в отличие от революций, есть четкое представление о том, какие необходимы изменения, какова их направленность, способ реализации и конечный, прогнозируемый результат.
Как мне кажется, уже одно то, что в стране организована предварительная «обкатка» грядущих преобразований, идет эксперимент в масштабах одного субъекта, отслеживаются его промежуточные и вероятностные конечные результаты, свидетельствует как раз о наличии поступательного, реформационного процесса.
Реформа местного самоуправления является логичным и, наверное, важнейшим звеном реформирования власти в целом, поскольку существенным образом изменяет систему местной власти, её территориальную и организационную структуру. Можно критиковать частности, сомневаться в деталях, но по существу – целесообразность и актуальность преобразований действительно очевидны.
Сегодня укрепление местного самоуправления нужно рассматривать в контексте развития демократических начал российской государственности. И в этом плане особенно важна адекватность выстраиваемой модели нынешнему этапу развития гражданского общества, нашей истории и нашим традициям.
Ошибки здесь дорогого стоят! Поэтому муниципальная реформа проводится в приемлемые временные сроки, что федеральный центр прислушивается к мнению и опыту регионов.
Россия уже давно созрела для понимания простой формулы: сильное местное самоуправление – это фундамент сильного государства. Реформа местного самоуправления, стартующая со Ставрополья, «цементирует» фундаментальные, основополагающие конструкции нашего общего дома – Российской Федерации. Это главный смысл и суть реформы.
Интервью записала Елена Михина
