Принятие Федерального закона от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» (далее — Закон № 83-ФЗ) ознаменовало собой начало проведения очередного и, наверное, одного из самых масштабных этапов реформирования сети государственных и муниципальных учреждений в Российской Федерации. Данным законом внесены изменения более чем в 29 федеральных законов, из которых специалистов в области госзакупок интересуют в первую очередь изменения, внесенные в Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее — Закон № 94-ФЗ), Кодекс об административных правонарушениях (КоАП РФ), а также отдельные изменения в Бюджетном кодексе Российской Федерации (БК РФ). Закон № 83-ФЗ и вносимые им изменения вступают в силу по общему правилу с 1 января 2011 года.
Павел Николаевич КОРНИЛОВ, руководитель экспертно-консультационного центра Института госзакупок РАГС
Принципиальной идеей, которая положена в основу Закона № 83-ФЗ, является создание третьего типа государственных и муниципальных учреждений (помимо бюджетных и автономных) — казенных. Кроме этого, значительно меняется статус бюджетных учреждений. При этом, как известно, большинство государственных и муниципальных заказчиков являются как раз бюджетными учреждениями. Поэтому необходимо разобраться, в каком качестве будут выступать вновь появившиеся казенные учреждения в отношениях, связанных с размещением заказов, а также в том, как поменялся статус прежних бюджетных учреждений в качестве государственных и муниципальных заказчиков.
Новые понятия в госзаказе
Изменения в Бюджетном кодексе
Сроки договоров для бюджетных учреждений
Нормы, оставшиеся без изменений
С какой даты применять?
В первую очередь изменения в статусе бюджетных учреждений затронут понятия «заказчик» и «нужды». Называться государственными и муниципальными заказчиками теперь будут только органы власти, органы управления государственными внебюджетными фондами и казенные учреждения. Они проводят закупки соответственно для государственных и муниципальных нужд. Бюджетные учреждения будут отнесены к категории «иные заказчики». Цели закупок (нужды), как государственных и муниципальных, так и бюджетных учреждений, определены как «нужды заказчиков». Данные изменения отражены в ст. 4 Закона № 94-ФЗ. Здесь следует напомнить, что с соблюдением предусмотренных Законом № 94-ФЗ процедур размещения заказов на нужды органов власти, органов управления государственными внебюджетными фондами, органов местного самоуправления, казенных предприятий осуществляется за счет бюджетных средств и внебюджетных источников финансирования, а бюджетных учреждений — независимо от источников финансового обеспечения их деятельности (см. об этом ст. 4 Закона № 94-ФЗ).
Следующее изменение в правовом статусе «новых» бюджетных учреждений также связано с изменением применяемой к ним терминологии: меняется название документа, которым оформляется совершение учреждением сделки. Если ранее Закон № 94-ФЗ регулировал порядок заключения государственных и муниципальных контрактов, то согласно новой редакции ст. 9 данного закона помимо таких контрактов, заключаемых органами власти и казенными учреждениями, выделяются гражданско-правовые договоры, заключаемые бюджетными учреждениями. Надо отметить, что по Закону № 94-ФЗ такие договоры часто встречались и до 2011 года, однако сфера их применения была ограничена требованиями п. 14 ч. 2 ст. 55 Закона (не свыше 100 тыс. руб. по одноименной продукции, услугам в течение квартала). Теперь же бюджетные учреждения будут называть договорами все свои сделки, независимо от их суммы и способа размещения заказа. Такими изменениями проводится разграничение сделок, заключаемых казенными учреждениями от имени Российской Федерации (субъекта РФ, муниципального образования), и договоров, подписываемых бюджетными учреждениями от своего имени. Этим наглядно показывается, что государство не несет ответственности по долгам «новых» бюджетных учреждений и не гарантирует оплату по заключенным ими договорам.
Вместе с тем приходится признать, что изменение названия документа, которым оформляется сделка, обладает в большой степени внешним формальным характером. Что касается содержательной части, прав и обязанностей бюджетного учреждения по отношению к заключаемому договору, то их набор остался прежним. Дело в том, что в новой редакции ст. 5 Закона № 94-ФЗ оговаривается сокращение, по которому и государственные (муниципальные) контракты, и гражданско-правовые договоры бюджетных учреждений по тексту закона вместе обозначаются контрактами. То есть для целей применения закона данные документы уравнены между собой и подпадают под одинаковые ограничения. Например, все запреты, предусмотренные ранее для изменения условий контрактов, в полной мере будут распространяться на изменение условий договоров новых бюджетных учреждений (ч. 5 ст. 9 Закона № 94-ФЗ).
Также может возникнуть вопрос о том, надо ли будет бюджетным учреждениям вносить сведения о заключенных ими договорах в реестр контрактов. Если судить по названию реестра, то складывается мнение, что делать этого не требуется. Вместе с тем согласно новой редакции ст. 18 Закона № 94-ФЗ в реестр включаются как государственные и муниципальные контракты, так и гражданско-правовые договоры бюджетных учреждений. Вся вместе получившаяся база данных называется именно реестр контрактов. Оговоримся, что, как и прежде, в реестр контрактов не включаются сведения о контрактах и об иных заключенных в соответствии с п. 14 ч. 2 ст. 55 Закона № 94-ФЗ гражданско-правовых договорах (так называемые «закупки до 100 тыс. руб.»).
Здесь также важно напомнить, что с 1 января 2011 года вступило в силу еще одно значительное новшество в законе о размещении заказов, внесенное Законом № 83-ФЗ. С этой даты в стране осуществлена централизация учета контрактов, заключаемых по итогам размещения заказов. Введен в действие единый реестр контрактов и договоров для заказчиков всех уровней бюджетной системы Российской Федерации. Данный реестр ведет Федеральное казначейство, а внесение сведений в него осуществляется через личные кабинеты заказчиков на общероссийском официальном сайте для размещения информации о размещении заказов по Закону № 94-ФЗ (zakupki.gov.ru). Прежние региональные и муниципальные реестры контрактов с 1 января 2011 года утратили свое значение.
Еще одно нововведение. Положения Бюджетного кодекса теперь не распространяются на новые бюджетные учреждения. Везде по тексту БК РФ обозначение учреждений заменено с бюджетных на казенные. Это, безусловно, одно из самых серьезных изменений. Например, помимо учета в реестре контрактов, все учреждения давно привыкли фиксировать совершаемые ими небольшие сделки (закупки одноименной продукции до 100 тыс. руб. в один календарный квартал) в реестре закупок, который был предусмотрен в ст. 73 БК РФ. Но с 1 января 2011 года данное положение претерпело изменения и теперь пункт 1 указанной статьи звучит следующим образом: «получатели бюджетных средств обязаны вести реестры закупок». Следовательно, эта норма не распространяется на обновленные бюджетные учреждения, которые уже не отнесены к получателям бюджетных средств (ст. 6 БК РФ). Такие учреждения вправе самостоятельно решать для себя вопрос о продолжении или прекращении ведения подобного внутреннего учета.
Другими яркими иллюстрациями проводимой реформы могут являться статьи 72 и 161 Бюджетного кодекса, регулировавшие в том числе предельную для заказчиков продолжительность срока действия заключаемых по Закону № 94-ФЗ контрактов. Интересно, что непосредственно в текст статьи 72 БК РФ изменения не вносились. Однако в связи с тем, что ее пункты 2 и 3 регулируют порядок и сроки заключения государственных и муниципальных контрактов, данные положения перестали распространяться на действия новых бюджетных учреждений, поскольку последние совершают свои сделки в форме договоров. Следовательно, ограничения по суммам и срокам заключаемых контрактов, указанные в п. 2 ст. 73 БК РФ, а также предусмотренные пунктом 3 данной статьи права заказчиков по заключению долгосрочных контрактов, относятся теперь только к органам власти и казенным учреждениям.
Что касается ст. 161 Бюджетного кодекса, то в ее заголовке и по всему тексту словосочетание «бюджетные учреждения» заменили на «казенные учреждения». Следовательно, положения п. 5 данной статьи, накладывающие серьезные ограничения на заказчиков, не будут распространяться на новые бюджетные учреждения. Напомним, что согласно указанной норме «заключение и оплата… учреждением государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров… производятся… в пределах доведенных… учреждению лимитов бюджетных обязательств… и с учетом принятых и неисполненных обязательств». В силу данного положения большинство заказчиков всех уровней бюджетной системы регулярно испытывали как минимум две проблемы:
1 отсутствие к началу года доведенных лимитов бюджетных обязательств, в пределах которых можно было бы осуществлять закупки товаров (работ, услуг), потребность в которых существует в организации непрерывно, то есть непосредственно с 1 января каждого года (энергоснабжение, охрана, транспортные услуги, связь и многое другое). Фактически до утверждения финансирования заказчикам приходилось потреблять данную продукцию, услуги «в долг», а затем искать правомерные основания для проведения платежей в пользу соответствующих поставщиков;
2 если на сумму доведенных заказчику лимитов бюджетных обязательств уже был заключен контракт, то без его расторжения заказчик не имел права повторно заключить контракт на эти же денежные средства. При этом такое ограничение сохранялось даже в том случае, если заказчик был уверен, что данный контракт не будет исполнен поставщиком (подрядчиком, исполнителем) и обязанности по перечислению ему денежных средств по контракту у заказчика не возникнет.
Данные проблемы до настоящего времени не имеют законодательно закрепленных решений и какое-то время еще будут сохраняться для органов власти и казенных учреждений. Справиться с ними можно будет только тогда, когда лимиты бюджетных обязательств будут доводиться до всех получателей заранее, как минимум за один-два месяца до начала очередного финансового года.
Вместе с тем внушает оптимизм то, что для новых бюджетных учреждений эти трудности остались позади, поскольку такие учреждения больше не подчиняются ограничениям Бюджетного кодекса, в том числе статьям 72 и 161 БК РФ. Логика законодателя здесь вполне очевидна: раз бюджетные учреждения не имеют сметного финансирования, то они и не имеют лимитов бюджетных обязательств. А без таких лимитов, то есть без ограничений, они могут заключать договоры на любые суммы вне зависимости от реального размера своих доходов, в том числе несколько договоров на одну и ту же находящуюся в их распоряжении сумму.
Несмотря на это учреждению по-прежнему следует быть сдержанным при заключении договоров и полагаться на принцип разумности, поскольку в случае возникновения задолженности по договорам, кредиторы (поставщики) смогут через арбитражный суд взыскать с учреждения не только причитающуюся им сумму, но и предусмотренную ч. 9 ст. 9 Закона № 94-ФЗ неустойку (штраф, пени). Кроме этого, для совершения бюджетным учреждением крупной сделки необходимо ее согласование с вышестоящей организацией, и в случае нарушения этого требования может быть поставлен вопрос о персональной ответственности руководителя учреждения.
Чтобы не оставлять бюджетные учреждения «наедине» с предоставленной свободой, законодатель установил для них новый регулятор предельных сроков заключаемых ими договоров. Таким регулятором стали значительные дополнения, внесенные в ч. 1 ст. 9 Закона № 94-ФЗ. Теперь в ней установлено, что договоры бюджетных учреждений заключаются на срок, не превышающий три года. Конечно, это облегчает работу закупочных подразделений учреждений, которые могут разместить стандартные заказы сразу на несколько лет, избежав «ежегодного» переобъявления аукционов или иных процедур на одну и ту же закупку. Также можно будет заключить договоры с субъектами естественных монополий, организациями коммунального хозяйства со сроком действия, превышающим один год.
Кроме того, согласно новой редакции ст. 9 Закона № 94-ФЗ Правительство РФ вправе дополнительно определить более длительные сроки действия договоров по отдельным категориям закупок. Например, если предметом договора является выполнение работ по строительству, реконструкции, реставрации, капитальному ремонту, обслуживанию и (или) эксплуатации объектов капитального строительства, а также оказание образовательных (высшее и среднее профессиональное образование) услуг, выполнение НИОКР, то такой договор может заключаться на срок, превышающий три года, в случае если длительность производственного цикла выполнения данных работ, услуг составляет более трех лет.
Правовое регулирование остальных вопросов применения законодательства о размещении заказов сохраняется в отношении новых бюджетных учреждений в полной мере. Так, размещение информации о проводимых учреждениями закупках по-прежнему будет осуществляться на едином общероссийском официальном сайте в сети Интернет (zakupki.gov.ru). Правила выбора способа размещения заказа остаются прежними: с 1 января 2011 года главным способом для всех заказчиков является открытый аукцион в электронной форме. А такая упрощенная процедура, как запрос котировок, скорее всего будет постепенно отменена в течение 2011 года.
В области сроков и порядка обжалования заказов, размещаемых обновленными бюджетными учреждениями, изменений тоже нет. Основным органом, уполномоченным на осуществление контроля, по-прежнему будет являться Федеральная антимонопольная служба.
В КоАП РФ Законом № 83-ФЗ были внесены специальные изменения, чтобы административную ответственность в сфере размещения заказов можно было применять к должностным лицам и членам комиссий новых бюджетных учреждений. Например, в п. 5 ч. 1 ст. 3.5 КоАП РФ, регулирующем порядок установления размера административного штрафа, добавлен случай, по которому величина штрафа может быть кратной начальной (максимальной) цене гражданско-правового договора бюджетного учреждения. Ранее в данном пункте содержалась отсылка только к начальной цене государственного или муниципального контракта.
Проблемным вопросом по данной теме является определение даты, с которой к бюджетным учреждениям должны применяться все вышерассмотренные изменения Закона № 94-ФЗ и Бюджетного кодекса. То есть, говоря проще: с какой даты бюджетное учреждение должно называть свои сделки договорами, а также вправе заключать такие договоры сроком до трех лет? Следует признать, что в настоящее время по этому вопросу в законодательстве существует некоторая неопределенность, в силу которой сложились различные подходы к его пониманию.
С одной стороны, изменения, внесенные Законом № 83-ФЗ в закон о размещении заказов и БК РФ, вступают в силу с 1 января 2011 года. Это дает основания полагать, что с указанной даты уже должны применяться новые правила работы бюджетных учреждений. В то же время Законом № 83-ФЗ предусмотрен переходный период для изменения существующего типа учреждения на казенное или новое бюджетное: с 1 января 2011 года до 1 июля 2012 года. Фактически в это время будут существовать как казенные и обновленные бюджетные учреждения, так и прежние бюджетные учреждения, в отношении которых еще не будет выбран новый тип учреждения. Причем очевидно, что в первом полугодии 2011 года большинство бюджетных учреждений будет находиться именно в последнем статусе. В связи с этим следует решить, какие нормы законодательства необходимо применять к учреждениям, находящимся в процессе реформирования: предусмотренные для новых бюджетных учреждений или для казенных учреждений.
В п. 18 ст. 33 Закона № 83-ФЗ дается ответ на аналогичный вопрос, но касающийся переходного статуса казенных учреждений. В нем сказано, что на период реформы федеральные законы, иные нормативно-правовые акты, регулирующие отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, применяются к казенным учреждениям в части, не противоречащей Федеральному закону № 83-ФЗ. К сожалению, обратной нормы про бюджетные учреждения в переходный период нет.
Позиция Минфина России и Федерального казначейства по данному вопросу выражена в совместном письме этих органов от 31 декабря 2010 г. № 02-03-06/5491 и 42-7.4-05/5.2-12. Согласно ему все бюджетные учреждения, кроме отдельных исключений, указанных в письме, с 1 января 2011 года при осуществлении закупок товаров, работ, услуг заключают гражданско-правовые договоры от имени учреждения, а не государственные или муниципальные контракты от имени Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования. При этом отмечается, что эти изменения распространяются даже на те бюджетные учреждения, которые еще не перешли на финансирование через субсидии и по-прежнему получают средства из бюджета по смете.
Представляется, что данная позиция является спорной, вместе с тем специалистам учреждений в своей ежедневной работе следует учитывать, что с точки зрения центральных финансовых органов страны бюджетным учреждениям (как обновленным, так и прежним) следует руководствоваться разобранными в настоящей статье новеллами законодательства непосредственно с начала 2011 года.
