Проблемы роста

Состоявшийся во второй половине января ежегодный Гайдаровский форум оказался беспрецедентным как по составу участников, так и по набору мероприятий. Все основные представители финансово-экономического блока Правительства РФ поделились с участниками своим видением ситуации в России и мире.

Забытые успехи

В этом году конференция стала своеобразным подведением итогов работы 21 экспертной группы, созданной на базе НИУ ВШЭ и РАНХиГС для обновления Стратегии-2020. Напомним, что с предложением об образовании таких групп в декабре 2010 года выступил Председатель Правительства РФ В. В. Путин. Выступая на пленарной сессии «Новая модель роста», заместитель Председателя Правительства РФ И. И. Шувалов выразил уверенность в том, что большая часть материалов экспертных групп ляжет в основу деятельности правительства, которое будет сформировано после мартовских президентских выборов.

Впрочем, сам вице-премьер уделил основное внимание не теме новых источников роста, а странному «феномену», заключающемуся в том, что о заслугах Правительства РФ в социально-экономической политике многие не желают говорить. Эту миссию и взял на себя сам Шувалов. Он красочно обрисовал ситуацию, в которой находилась страна после дефолта 1998 года, вспомнив государственный долг, невыплаты пенсий, пособий и заработных плат, положение в промышленности, а также события на Кавказе. «В течение десятилетия с 1998 по 2008 год России и тем, кто ею управлял, удалось достичь совершенно иного качественного состояния. Феномен сегодняшнего дня заключается в том, что никто об этом не хочет говорить», — сказал вице-премьер, подчеркнув, что такое историческое «беспамятство» особенно свойственно людям среднего и молодого поколения. К главным успехам правительства Шувалов относит достижение макроэкономической стабильности, накопление финансовых резервов, а также резкое сокращение уровня бедности. Сегодня по основным группам товаров и продуктам питания потребление выше, чем в 1990 году, отметил вице-премьер. По его словам, уже в 2008 году пришло понимание: для того чтобы страна входила в пятерку ведущих государств мира не просто по уровню ВВП, но и по привлекательности жизни, ключевой ценностью в ней должен быть «человек с его способностями». Вице-премьер не пояснил, как это понимание сочетается с текущими бюджетными приоритетами, а именно резким увеличением затрат на оборону и безопасность, однако признал, что государственные расходы по отдельным направлениям (инфраструктура, образование, здравоохранение), возможно, придется увеличить. Недостатком Шувалов назвал то, что вынужденному в период кризиса 2008 и 2009 годов «левому крену», связанному с дополнительными социальными выплатами, бюджетным кредитованием предприятий и предоставлением им госгарантий, правительство не смогло противопоставить сокращение государственного участия в экономике.

Однозначная экономика

Министр экономического развития РФ Э. С. Набиуллина сосредоточилась на долгосрочных тенденциях развития мировой экономики. По ее словам, глобальный кризис — это не просто проблема долгов или недостаточной бюджетной дисциплины государств, а прямое следствие прежнего механизма роста мировой экономики. Перед кризисом 2007 года мир развивался в условиях невиданно высоких темпов роста. Если в 1990-е годы они составляли в среднем 3 %, то в 2000–2007 годах — 4,2 %. Основными факторами быстрого роста была дешевизна ресурсов — как сырья и финансов, так и рабочей силы. Фактор дешевой рабсилы подталкивал бизнес к переводу своих производств в Азию. Многие страны с помощью мер фискальной политики активно стимулировали потребление, благодаря чему оно росло темпами, превышающими рост самой экономики. Причем баланс сил в мировой экономике все сильнее смещался к азиатским рынкам: они росли и продолжают расти ускоренными темпами. Это перераспределение привело к тому, что постепенно фактор низких цен на сырьевые ресурсы исчерпался: рост потребления в этих странах привел к предкризисному всплеску цен на сырье. В отсутствие прежних факторов роста накопились дисбалансы, которые государства стремились решать с помощью бюджета и роста суверенных долгов.

Сегодня вопрос новых источников экономического роста для мира остается открытым. В частности, перед Евросоюзом стоит проблема, как поддержать прежний курс на рост благосостояния и потребления в условиях постоянного снижения относительной конкурентоспособности европейской экономики. «Мы становимся свидетелями того, как многие европейские товары и компании вытесняются азиатскими. На это накладываются и проблемы интеграции», — сказала Набиуллина.

В ближайшее десятилетие мировая экономика будет расти в среднем на 3,5 % в год. Для России это означает риски снижения спроса на ее экспорт. В предкризисный период до половины ежегодного прироста российской экономики обеспечивалось внешнеэкономической конъюнктурой. Доходы от внешнеэкономической деятельности трансформировались в быстрорастущий внутренний спрос, двузначными темпами росли инвестиции, потреб­ление и импорт. Посткризисное восстановление нашей экономики также во многом опиралось на мировой спрос. Эти факторы сыграли свою роль, но теперь они исчерпаны. «Эпоха двузначной экономики закончилась», — заявила Набиуллина. Для устойчивого роста нужны новые источники. Если их не задействовать, рост будет инерционный и составит 2–3% в год, в то время как России необходимо расти на 5–6 %. Разница между 3 и 6 % роста — это дополнительные 600 млрд руб. в бюджетную систему, пояснила министр. Главная развилка, перед которой находится страна, — необходимость обеспечить бездефицитный бюджет, не повышая налоги и бюджетные заимствования, и при этом увеличить бюджетные расходы по приоритетным направлениям, таким как образование, здравоохранение, дорожная инфраструктура. Сделать это позволят только более высокие темпы экономического роста. Их, в свою очередь, может обеспечить радикальное улучшение инвестклимата. Теоретически Россия привлекательна для инвестиций благодаря емкости своего рынка, высокообразованной и относительно дешевой рабсиле, широкому спектру природных ресурсов.

Эпоха положительных ставок

Председатель правления Сбербанка России Г. О. Греф отметил, что в самом начале 2000-х годов в России происходил восстановительный рост, сопровождавшийся все более высокой загрузкой существующих мощностей. К середине «нулевых» этот рост превратился в инвестиционный: в 2006 и 2007 годах приток инвестиций составил 41 и 82 млрд долл. соответственно. «Россия становилась модной страной для инвестиций», — отметил Греф. Причем структура притока инвестиций была, по его словам, очень здоровой. Так, в 2007 году 23 % составили прямые инвестиции. В 2011 году отток капитала достиг 83 млрд долл.: перед страной во весь рост встал вопрос об источниках инвестиций. «Очевидно, что мы не можем продолжить восстановительный рост, также нам рано говорить о массовой инновационной деятельности — мы просто не доросли до инновационной стадии роста. У нас на пути модернизация, которая без инвестиций невозможна», — полагает Греф.

На внешнем рынке, где ситуация весьма сложная, в ближайшие годы не получится привлечь значительные ресурсы для финансирования модернизации. В этой ситуации, считает Греф, придется опираться на внутренние источники «длинных» денег. Во многих государствах к таковым относятся пенсионные накопления, но, по данным главы Сбербанка, в России они составляют всего 0,3 % ВВП. Даже в восточноевропейских странах этот показатель достигает 20–30 % ВВП, а в США и вовсе превышает 100 % ВВП. Однако результатом дефицита ликвидности может стать рост привлекательности инвестиций в пенсионные и иные накопления. «Начинается эпоха положительных ставок, и это уникальная для России ситуация», — отметил Греф. К тому же, по его мнению, раз заимствования будут дорогими, то и доступ к ним получат только самые эффективные предприятия и инвестпроекты.

Бюджетные правила

Министр финансов РФ А. Г. Силуанов убежден, что главная роль в обеспечении конкурентоспособности российской экономики в долгосрочной перспективе принадлежит бюджетной и налоговой политике. Он согласен с тем, что для достижения достаточных темпов экономического роста необходимо переориентироваться с потребительского спроса на инвестиционный. Но чтобы частный инвестор — как внутренний, так и внешний — захотел работать на российском рынке, ему необходимо хорошо представлять условия ближайших десяти лет: какой будет налоговая система, что будет с бюджетом, не приведет ли проводимая государством финансовая политика к обесценению вложенных им средств. По мысли министра, конкурентоспособность российской экономики сегодня — это прежде всего гарантии стабильности финансов и неизменности налоговой системы (ее, по словам Силуанова, следовало бы законсервировать в нынешнем виде на 5–6 лет). Также это низкий уровень инфляции, добиться которого позволяет ответственная бюджетная политика.

По мнению Силуанова, чтобы обезопасить себя от изменений внешнеэкономической конъюнктуры (доходы федерального бюджета состоят из нефтегазовых доходов примерно на 50 %), необходимы жесткие бюджетные правила в отношении расходов. Под такими правилами в данном случае подразумеваются определенные параметры нефтяных доходов за десятилетний период, исходя из которых должен строиться бюджет. Средняя за последние десять лет цена на нефть заметно ниже сегодняшней, и если бы предлагаемые правила были применены к федеральному бюджету 2012 года, он должен был быть сбалансирован на уровне 70 долл. за баррель — в то время как сейчас он сбалансирован при цене 112 долл. за баррель. Таким образом, сразу, без переходного периода, ввести такие ограничения не получится. Министр считает возможным сделать это к 2016 году.

Ряд экспертов, работающих над обновлением Стратегии-2020, считают необходимым в ближайшие десять лет увеличить расходы на приоритетные направления (образование, здравоохранение, инфраструктуру) на 4 % ВВП, одновременно сократив на 2 % ВВП некоторые иные расходы (общегосударственные расходы, расходы на национальную оборону, субсидии экономике). Таким образом, общее увеличение расходов в ближайшие десять лет должно составить 2 % ВВП. Силуанов не согласен с этими предложениями. «Текущий уровень расходов бюджета составляет 21 % ВВП, — заявил он. — Если мы увеличим их еще на 2 % ВВП — а это 1 триллион рублей, то превратим бюджет в инструмент не стабильности, а разбалансированности нашей финансовой системы». К тому же возникнут трудноразрешимые проблемы с покрытием бюджетного дефицита. Государственные заимствования на внутреннем рынке даже сейчас велики — 1,8 трлн руб. (в 2011-м — 1,4 трлн руб.). «Заняв еще триллион, мы лишим ликвидности все наши финансовые институты», — сказал Силуанов. Занять эти деньги на внешних рынках на приемлемых условиях тоже вряд ли получится (например, в 2012 году Россия занимает 7 млрд долл. — чуть более 200 млрд руб.). Итак, увеличение расходов означает риски макроэкономической стабильности, без которой не получится создать нормальный инвестиционный климат. Нет роста инвестиций — нет и роста экономики, а значит, и налоговых поступлений. Поэтому любое изменение бюджетных приоритетов должно происходить в рамках имеющихся ресурсов.

Презумпция добросовестности

По словам помощника Президента РФ А. В. Дворковича, российскому правительству необходимы более тонкие инструменты анализа ситуации. Так, при реализации макрополитики правительство не всегда полностью учитывает, как она отразится на микроуровне, то есть на поведении людей и компаний, и к возникновению каких макроэкономических трендов это может привести. Пример — недавнее повышение страховых взносов в социальные фонды, которые во многих секторах, особенно там, где работает малый и средний бизнес, не привело к повышению сборов. Недоучитывается и влияние тех или иных мер на движение капитала. Огромные показатели оттока капитала в 2011 году, по словам Дворковича, вызваны тем, что небольшие инвесторы ликвидируют свой бизнес и свои инвестиционные позиции в России и понемногу выводят деньги за рубеж. Это не макро-, а микро­тенденция, которая, тем не менее, выливается в серьезный макроэкономический тренд.

Намного серьезнее следует учитывать и изменения, происходящие в обществе. «У нас сформировался более крупный и сильный средний класс, который за последние годы вырос и количественно, и качественно. По разным оценкам, к нему относится 25–30 % семей, — сказал Дворкович. — А это другое поведение, запросы, иная структура потребления». Если не учитывать в проводимой политике подобные изменения, это может привести к тяжелым последствиям. При проведении налоговой и других составляющих экономической политики государство продолжает ожидать от предпринимателей использования «серых» схем, попыток ухода от налогов и т. д. Но политика, как заметил Дворкович, должна строиться на презумпции добросовестности большинства, тем более что предприниматели «уже не те, что в 1990-е». А значит, снижение налогов может привести к росту их сбора и в целом можно выстраивать систему стимулов, которые не будут использоваться в противоправных целях. «К сожалению, Минфин пока ориентируется больше на ограничительные, а не на стимулирующие меры при проведении налоговой политики», — заключил он.

Стратегии и реальность

Говоря об обновленном варианте Стратегии-2020, А. Л. Кудрин (обозначенный в программе мероприятия как главный научный сотрудник Института экономической политики имени Е. Т. Гайдара) высоко оценил разработки экспертов и заявил, что сам взял бы на вооружение 90 % предложенного. Однако роль самих стратегий в работе Правительства РФ не до конца ясна. Так, в принятой в 2008 году Стратегии-2020 вообще не было заложено предусмотренное нынешним трехлетним бюджетом увеличение оборонных расходов на 3 % ВВП (а на четвертый год, который за рамками бюджета, еще на 1 % ВВП). «Мы легко отходим от утвержденных планов», — сказал Кудрин, подчеркнув, что за рамками действующего трехлетнего бюджета у правительства, по сути, вообще нет стройных стратегий с приоритетами и обеспечением ресурсами.

Кудрин, похоже, согласен с действующим министром финансов в том, что основное внимание сейчас необходимо уделить созданию механизмов, стабилизирующих финансовую систему. Бюджет 2011 года оказался по факту бездефицитным (профицит составил 0,8 %). Однако первоначально он составлялся исходя из прогноза 75 долл. за баррель, а окончательная цена 2011 года — 109 долл. Тем самым незапланированные доходы бюджета составили 3,3 трлн руб., а это более 6 % ВВП. Как отметил также выступавший на конференции председатель совета директоров МДМ Банка О. В. Вьюгин, при высоких ценах на нефть рост российской экономики может составлять 10 % ВВП, а при низких возможно падение до 9 %. Таково практическое содержание рисков, связанных с внешнеэкономической конъюнктурой.

Главной проблемой ближайшего десятилетия, которая уже дает о себе знать, но «выстрелит» после 2020 года, Куд­рин считает демографическую ситуацию. В 2011 году дефицит пенсионной системы, финансируемой из федерального бюджета, составлял 875 млрд руб., в 2012 году он достигнет 1,075 трлн руб., а в 2014 году — уже 1,3 трлн руб. Еще пять лет назад этого дефицита не было вовсе. Поэтому повышение пенсионного возраста — решение, которое необходимо принимать уже сегодня. В то же время разработчики обновленной Стратегии-2020 предлагают пока не увеличивать пенсионный возраст, а использовать другие механизмы: стимулирование позднего выхода на пенсию, отмену досрочных пенсий, недоиндексацию (то есть фактически снижение пенсионных выплат в реальном выражении). Число людей активного возраста, занятых в экономике, с 2008 года стало сокращаться ежегодно на 300–400 тыс. человек. Даже рост рождаемости не сможет компенсировать такой эффект. Это колоссальный вызов для экономического роста, поэтому, подчеркнул политик, стране неизбежно понадобятся мигранты, несмотря на непростое отношение общества к данной проблеме.

Социальная политика: будет ли поворот?

Одной из ключевых тем форума стала социальная политика. Первый заместитель Председателя Государственной думы А. Д. Жуков, открывая пленарное заседание третьего дня форума, напомнил, что в 1990-е и начале 2000-х годов экономический рост и финансирование социалки рассматривались как альтернатива друг другу. Считалось, что повышение социальных расходов ведет к увеличению дефицита бюджета. Сегодня развитие экономики, напротив, признается одним из главных условий, позволяющих проводить активную социальную политику. Более того, новая социальная политика сама должна стать инструментом дальнейшего развития экономики, подчеркнул первый вице-спикер Госдумы. Именно такой подход преобладает сейчас в мире. Конкуренция между странами — это конкуренция за человеческий капитал, и в этом смысле Россия не очень преуспела.

Как сказал Жуков, в нашей стране происходит довольно много позитивных перемен, в том числе в сферах здравоохранения и образования. Вместе с тем мы должны дать ответ на основной вопрос: продолжать постепенные преобразования или сделать крутой поворот и принципиально изменить свои подходы к социальным реформам? По словам Жукова, федеральные власти предполагают существенно увеличить расходы на образование. Но многие эксперты отмечают, что проблема не в объемах финансирования, а в эффективности использования средств.

Мы ориентируемся на советские стандарты, которые и раньше уступали стандартам среднего класса на Западе и тем более не отвечают современным реалиям, сделал вывод в своем выступлении ректор Высшей школы экономики Я. И. Кузьминов. Другая проблема — недостаточная обеспеченность ресурсами, особенно в здравоохранении. Расходы на него, по мнению ректора, необходимо увеличить с 4 до 6,5 % ВВП. Беспокоит и дефицит средств Пенсионного фонда, тем более что нынешние пенсии не соответствуют потребностям населения — особенно той его части, которая имеет в настоящее время высокие доходы.

Можно говорить, что момент для изменения всей социальной политики был упущен в середине 2000-х после не совсем удачного опыта монетизации льгот, заметил Я. И. Кузьминов. Правительство пыталось обеспечить соблюдение конституционных гарантий, но дальше перестраивать социальную сферу не спешило. Параллельно шел стихийный процесс перехода учреждений и специалистов на фактически возмездные отношения с гражданами. Ректор ВШЭ подчеркнул, что относить подобные факты к проявлениям коррупции можно лишь условно, однако эта стихийно сформированная система опасна с точки зрения поведения работников. И страдают от нее в первую очередь наиболее незащищенные слои населения. Преодолеть такое явление — ключевая задача. А средний класс, по оценке экспертов, потенциально готов к дополнительным расходам — например, на улучшение экологической обстановки, но хочет быть уверен, что деньги будут использованы по назначению.

Как изыскать дополнительные средства, допустим, на образование? Напрашивается следующий вариант: поднять зарплаты преподавателям, сократив при этом количество бюджетных мест для студентов. Те, кто по-настоящему хочет учиться, возьмут кредиты. Но Я. И. Кузьминов не верит, что это политически возможно. Средний класс составляет максимум 25–30 % населения, поэтому российские избиратели не поддержат такой курс. Значит, необходим некий маневр в рамках существующего бюджета...

Министр здравоохранения и социального развития РФ Т. А. Голикова подробно рассказала о том, чего удалось достичь за последнее время. Так, по сравнению с показателями 2005 года естественная убыль населения сократилась в 3,5 раза, а рождаемость возросла на 20 %. Семь лет назад такое даже не прогнозировали. Естественный прирост населения (не только за счет миграции), зафиксированный в августе—сентябре 2011 года, министр связывает с верой людей в стабильность развития России. В улучшении демографической ситуации большую роль сыграли вливания из бюджета, но практика показывает, что дополнительное финансирование эффективно только первые три года. Что касается стратегии, Правительство РФ после 2010 года сделало выбор в пользу мер по снижению смертности.

Рассуждая о возможности крутого поворота в социальной политике в середине 2000-х, Голикова признала, что первый шанс осуществить его появился, наверное, в конце 2004 года. Он не был использован, но без дополнительного финансирования здравоохранения, по ее мнению, все равно ничего не получилось бы. Доходы населения оставались низкими, и ставить вопрос о повышении платежей не представлялось возможным. Только в 2011 году, в рамках реализации нового закона об обязательном медицинском страховании (ОМС), государство направило в эту отрасль дополнительные средства. К этому времени в значительной степени устарела материально-техническая база здравоохранения, так что необходимость модернизации назрела сама собой. В результате 300 млрд руб. выделяется только на закупку нового оборудования, 24 млрд. — на информатизацию и еще 136 млрд — на совершенствование стандартов оказания медицинской помощи.

Указанные стандарты однозначно требуют доработки. Сегодня на лечение одного гражданина России в течение года государство готово потратить в среднем 4102 руб. 90 коп. Естественно, достигнутый уровень финансирования трудно считать достаточным. Переход к современным стандартам планируется завершить к 1 января 2017 года, когда соответствующая работа будет проведена в регионах. Бюджет системы ОМС увеличится в 3,2 раза по сравнению с нынешним уровнем, и через нее будет также оказываться высокотехнологичная медпомощь. Хватит ли государственных средств на столь масштабную реформу, пока не ясно. Поиск источников финансирования продолжается. Относительно средств Пенсионного фонда министр напомнила, что на пенсионное обеспечение в России расходуется около 7 % ВВП, в развитых же странах этот показатель равняется примерно 8,4 %, при этом их ВВП не равен нашему.

Приоритет должен отдаваться российским гражданам и российским работникам, заявил, коснувшись другого аспекта социальной политики, директор Федеральной миграционной службы К. О. Ромодановский. Каждый седьмой житель Земли — мигрант, и наша страна не изолирована от глобальных тенденций. Безусловно, преобладает временная трудовая миграция: за год в РФ из-за рубежа въезжает около 14 млн человек, а постоянно проживает всего 660 тыс. В группу риска, по словам Ромодановского, входит примерно 4,3 млн иностранцев. Через систему патентов удалось легализовать около 1 млн трудовых мигрантов, бюджет благодаря ей пополнился на 3,8 млрд руб.

О подходах государства к образовательной политике проинформировал министр образования и науки РФ А. А. Фурсенко. Главными ценностями для новых поколений должны стать здоровье, безопасность и востребованность, причем по мере улучшения качества жизни востребованность будет выходить на передний план. «Мы обязаны информировать граждан о том, какие профессии будут востребованы завтра в стране и мире», — сказал министр. Как подытожил А. Д. Жуков, государственная политика должна быть ориентирована на выпуск высокотехнологичных специалистов. Нельзя относиться к делу по принципу «главное — дать человеку образование, а потом он сам найдет себе работу».