Гульфия Рауфовна ГАБДУЛ-БАРИЕВА, заместитель председателя Правительства — министр финансов Республики Марий Эл: "Формирование программного бюджета — это не просто экономический и технический процесс, это новая модель государственного управления, устанавливающая для ведомств цели и приоритеты экономического развития и направляющая финансовые средства на достижение конкретных общественно значимых результатов".
Несмотря на все сложности перехода на программную модель построения бюджета и отсутствие правовых норм в федеральном законодательстве Марий Эл, пройден первый и основной подготовительный этап данной работы в рамках республиканской целевой программы «Повышение эффективности бюджетных расходов Республики Марий Эл на период до 2013 года».
О перечне государственных программ
В целях определения перечня государственных программ главным распорядителям бюджетных средств было направлено совместное письмо Минфина и Минэкономики республики об определении направлений деятельности, исполняемых расходных обязательствах и включении их в государственные программы, о представлении наименований госпрограмм. В результате правительством республики был составлен и утвержден перечень из 22 государственных программ Республики Марий Эл, охватывающих все сферы деятельности по направлениям:
- новое качество жизни;
- инновационное развитие и модернизация экономики;
- эффективное государство.
Каждое ведомство имеет, как правило, одну государственную программу, отражающую всю его деятельность в соответствующей сфере. По две государственные программы имеют Минпромтранс, Минэкономразвития, Департамент экологической безопасности и Минкультуры республики. Непрограммную часть бюджета составили расходы администрации главы республики, Государственной счетной палаты, республиканской службы по тарифам, Центральной избирательной комиссии, Государственного собрания, Конституционного суда и отдельные расходы других органов исполнительной власти.
Подготовка нормативно-правовой базы
В конце 2011 года постановлением правительства республики был утвержден порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Республики Марий Эл. До 1 декабря 2012 года все государственные программы из утвержденного перечня на основании данного порядка были разработаны и утверждены постановлениями правительства республики.
Государственные программы Марий Эл охватывают период 2013−2020 годов. Поскольку до 1 ноября 2012 года законопроект о республиканском бюджете на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов был внесен на рассмотрение Государственного собрания Республики Марий Эл, к ресурсному обеспечению государственных программ на 2013−2015 годы предъявлялось требование о его соответствии параметрам республиканского бюджета. Поэтому объемы бюджетных ассигнований, предусмотренных в паспортах государственных программ и в законе о республиканском бюджете на ближайший трехлетний период, соответствуют друг другу.
Каждая государственная программа прямо увязана со стратегическими целями деятельности органа исполнительной власти республики. Правительством республики издано распоряжение о стратегических целях и задачах органов исполнительной власти, в котором на трехлетний период утверждены конкретные показатели, характеризующие результаты деятельности органов исполнительной власти. Поэтому при разработке своих госпрограмм на первые три года министерства ориентировались на данный документ. В целом методическое руководство по разработке госпрограмм осуществляло Минэкономики республики, а раздел «Ресурсное обеспечение госпрограмм» контролировал Минфин.
Корректировка бюджетной классификации
Переход на программный принцип формирования бюджета требует корректировки системы бюджетной классификации. Это также стало одним из сложных этапов формирования программного бюджета в республике. В поправках в Бюджетный кодекс РФ предусмотрено, что все уровни бюджетов должны применять единые виды расходов, а целевые статьи формироваться в соответствии с государственными (муниципальными) программами и (или) расходными обязательствами, они будут уникальными для каждого уровня бюджетной системы и утверждаться законом о соответствующем бюджете (сводной бюджетной росписью). Кодирование госпрограмм предполагается на уровне целевых статей.
В прошлом году Минфин России направил субъектам РФ предварительные разработки по новой классификации в части целевых статей, в которых программная целевая статья состояла из девяти знаков вместо действующих семи. С учетом данного подхода Минфином республики совместно с другими министерствами — ответственными исполнителями государственных программ в 2011 году была разработана программная бюджетная классификация, где каждому мероприятию по 22 государственным программам была присвоена своя целевая статья. Таким образом, все расходы республиканского бюджета были распределены по госпрограммам, подпрограммам и основным мероприятиям. Расходы, не вошедшие в госпрограммы, были представлены в непрограммной части бюджета.
В целях разработки новой классификации всем ответственным исполнителям государственных программ в июне прошлого года было поручено представить таблицу, содержащую распределение бюджетных ассигнований в пределах доведенных контрольных цифр на 2013−2015 годы по действующей классификации, а также группировку этих же ассигнований по мероприятиям, программам и подпрограммам, и присвоить каждой позиции новую целевую статью. Эти таблицы явились «переходником» от действующей классификации к новым программным целевым статьям. Таким образом, на основании сведений, представленных министерствами — ответственными исполнителями госпрограмм, был составлен справочник региональной классификации и загружен в автоматизированный программный комплекс «Бюджет-КС». Формирование сводной бюджетной росписи на 2013−2015 годы осуществлялось по действующей классификации с одновременным отражением программного среза по региональной классификации.
С помощью таких «переходников» из автоматизированной системы «Бюджет-КС» было сформировано приложение к закону о республиканском бюджете по ассигнованиям, включенным в госпрограммы, и одновременно аналитическое распределение расходов по госпрограммам к пояснительной записке к закону о бюджете. Таким образом, если раньше республиканскими целевыми программами охватывалось всего около 16% расходов республиканского бюджета, то на 2013 год бюджетные ассигнования, включенные в госпрограммы, составили почти 96% расходов бюджета. Наибольший удельный вес занимают госпрограммы:
- «Развитие образования» — 20%;
- «Управление госфинансами и госдолгом» — 19%;
- «Социальная поддержка граждан» — 15%;
- «Развитие здравоохранения» — 15%.
В принципе представленная структура расходов республиканского бюджета в разрезе госпрограмм во многом схожа со структурой расходов по функциональной классификации, то есть по разделам и подразделам. Недостатком выбранного подхода к формированию программного бюджета можно назвать то, что мы действовали методом от достигнутого, на основании уже сложившейся системы расходных приоритетов. Если выбрать другой подход, так называемый системный, то следует исходить из системы целей и задач, стоящих перед территорией на длительную перспективу. Применение данного подхода потребует изменения структуры расходов, а также организационной перестройки управления. По такому пути могут идти самодостаточные в финансовом плане регионы, создавая госпрограммы с чистого листа и предварительно отменяя все принятые до этого целевые программы. В нашем варианте все действующие республиканские целевые программы вошли в состав государственных программ и закодированы на уровне подпрограмм. Такой же подход мы рекомендовали муниципальным районам и городским округам республики, которые только начинают разработку муниципальных программ на своем уровне. На поселенческом уровне вопрос о программном бюджете пока не ставится.
Возникшие проблемы
На федеральном уровне еще не решен вопрос о том, как будут взаимодействовать между собой федеральные, региональные и муниципальные программы. Остается неясным, должны ли копироваться программы с одного уровня на другой и повторяться их структура. Следует отметить, что в настоящее время мы смогли сформировать бюджет в разрезе государственных программ благодаря введению в программном комплексе «Бюджет-КС» дополнительной региональной классификации, которая состоит из девяти знаков и которая в виде справочника была введена в программный комплекс. В то же время исполнять бюджет, осуществлять финансирование с помощью этой классификации пока невозможно. То есть фактически переход на исполнение бюджета в программном формате по техническим причинам в данное время не произошел. Сегодня мы можем отслеживать в сводной бюджетной росписи, как меняются плановые ассигнования по госпрограммам, но не можем сформировать кассовое исполнение в разрезе государственных программ в виде какого-либо отчета из программного комплекса. Кассовое исполнение бюджета осуществляется органами Федерального казначейства, существуют требования к форматам передачи текстовых файлов, которые сейчас не предусматривают код программной классификации.
Минфин России приказом от 18 марта 2013 г. № 31н утвердил Указания о порядке применения классификации расходов бюджетов для составления проектов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов начиная с бюджетов на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов, где код целевой статьи состоит из семи знаков. Таким образом, в настоящее время перед нами снова стоит задача по разработке новой региональной программной классификации по целевым статьям с учетом подхода, принятого на федеральном уровне.
Сегодня существуют управленческие и организационные проблемы как при планировании, так и при исполнении программного бюджета. Имеются проблемы методологического плана, связанные со сложностью выбора индикаторов результативности госпрограмм, разработкой методик оценки эффективности программ, о которых мы не говорили в данной статье, а также с увязкой ассигнований, необходимых для достижения целевых показателей программ, с возможностями трехлетнего бюджета. Но, несмотря на имеющиеся трудности, переход на программный бюджет должен произойти в ближайшее время. Анализ и осмысление имеющегося опыта внедрения программного бюджета на федеральном уровне будут способствовать более активному продвижению бюджетной реформы не только на региональном уровне, но и в муниципальных образованиях, так как государственные (муниципальные) программы — основной инструмент повышения эффективности бюджетных расходов.
