Директор Ресурсного центра по стратегическому планированию при Леонтьевском центре Борис Савельевич ЖИХАРЕВИЧ рассуждает о российских особенностях стратегического планирования на региональном и местном уровнях, а также о подходах к развитию городских агломераций.
— Борис Савельевич, два года назад в интервью нашему журналу вы обозначили целый ряд проблем, с которыми сталкиваются публично-правовые образования при подготовке своих стратегических документов. Какие новые тенденции в российской практике стратегирования вы отмечаете? По вашим ощущениям, изменилась ли ситуация в лучшую сторону?
— Напротив, на мой взгляд, в этой сфере наблюдается некая стагнация. Появляется не так много новых региональных стратегий. Интересную работу в начале этого года проделало агентство «Эксперт РА», составившее рейтинг качества стратегий социально-экономического развития регионов (всего 70 с лишним документов, поскольку не все субъекты РФ имеют такие стратегии). Так вот, среди стратегий, попавших в топ-15, относительно новых только две — стратегии Калининградской и Вологодской областей.
В деле стратегирования у нас до сих пор наблюдается кампанейщина. В свое время Минрегион России создал моду на разработку стратегий социально-экономического развития — тогда одномоментно было принято очень много таких документов. Затем появилось указание президента продлить им срок, ориентируясь на горизонт 2020 года, в связи с чем произошло некое обновление региональных стратегий. Если бы стратегии появлялись в связи с какой-то внутренней потребностью регионального сообщества или администраций, это происходило бы более равномерно в течение времени. Сегодня же ключевую роль играет внешнее административное давление. Поэтому, видимо, сейчас все ждут принятия закона о государственном стратегическом планировании, чтобы перерабатывать старые или создавать новые стратегии на основе его требований.
Ранее
Госзакупки. Правила игры дорабатываются
Федеральная контрактная система: мнения и статистика
Обзор законодательства. Индексация зарплат и штрафы по госзакупкам
Количество МФЦ нужно увеличить до 3 тысяч — Медведев
— Снова обращусь к нашему предыдущему разговору. Непонимание смысла и цели разработки стратегий, нехватка ресурсов на подготовку качественных документов, плохая координация между различными органами власти... Все это по-прежнему столь же актуально?
— Сейчас смысл разработки стратегий чаще всего понимается как реакция на требования федерального центра. Иногда такая потребность возникает в связи со сменой руководства либо на уровне губернатора, либо в экономическом блоке. Часто новому человеку, приходящему на соответствующий пост, хочется развернуть ситуацию либо просто войти в курс дела, и тогда заказывается некий стратегический документ.
Проблема нехватки ресурсов на подготовку качественных стратегий обострилась, потому что после кризиса восстановление идет очень медленно и ресурсов в регионах сейчас заметно меньше. По-прежнему сохраняется — и, на мой взгляд, это неплохо — разнобой в понимании содержания стратегии. Они заметно различаются в том числе и по объему. Например, стратегия Камчатского края, которая признана «Экспертом РА» одной из лучших, занимает 336 страниц, что, мне кажется, чрезмерно. Мне как раз больше нравятся короткие документы, как у Томской области, у которой стратегия изложена на 33 страницах со всеми приложениями, а сам текст умещается на 17.
Итак, каких-то новых тенденций в российской практике стратегирования я не вижу. Мне кажется, сохраняется уже достаточно старая тенденция, когда стратегии встраиваются в некую систему планирования и поэтому формулируются более жестко и прагматично, насыщаются целевыми показателями, которые увязываются с показателями других документов. В частности, в Санкт-Петербурге в настоящее время реализуется именно такой подход. Создается «дерево целей» на 18 лет, а на ближайшие шесть лет эти цели становятся целями для государственных программ. Такая система логична, но она слишком приземляет саму идею стратегического планирования. Оно фактически превращается в среднесрочное планирование, только продленное еще на два шестилетних цикла вперед. При этом система показателей оказывается одинаковой для среднесрочных и долгосрочных планов, благодаря чему они предполагают и одинаковое мышление.
Отмечу, что изначально, когда стратегическое планирование в России только приживалось и мы активнее анализировали практику западных стран, стратегические документы отличались именно своей новой парадигмой. Упор в основном делался на согласование интересов, переговоры, выработку единого видения будущего и анализ глобальных тенденций. Полагаю, в стратегических планах следует больше внимания уделять более общим, мировоззренческим проблемам. Но пока тенденция, повторюсь, скорее обратная.
— Итак, стратегии разрабатываются в ответ на некие требования федеральных властей. С чем связана такая ориентация на импульсы сверху? Ведь сами специалисты, занимающиеся стратегированием, любят говорить, что потребность в стратегиях объективна.
— Это глобальный вопрос, затрагивающий проблему качества современной власти, а также уровня развития локальной демократии. Если губернаторы назначаются, а не избираются, они склонны реагировать на команды сверху. В то же время, если губернатор или руководитель соответствующего блока в администрации — человек образованный и заинтересованный в общественном благе, он понимает, что нуждается в долговременном видении развития своего региона, рассчитанном не на один избирательный цикл или срок его контракта на госслужбе. В этом случае такая работа будет инициирована. Однако современная управленческая иерархия ориентирует на другое поведение. Выйдет закон о стратпланировании, сказано будет делать стратегии — вот тогда они и появятся.
— Нередко говорится о необходимости найти баланс между различными видами планирования: социально-экономическим, пространственным и бюджетным. Насколько будущий закон о стратегическом планировании приближает нас к этой цели?
— Закон, который разрабатывается уже несколько лет, делает реальнее такой баланс хотя бы потому, что обусловливает необходимость интенсивных переговоров между федеральными ведомствами, отвечающими за соответствующие виды планирования. Переговоры, согласования отдельных положений законопроекта шли весьма трудно, с острыми противоречиями, но теперь мы видим некий консенсус, который будет оформлен в виде закона. Таким образом, общую позицию по поводу соотношения этих видов планирования на федеральном уровне все же удается достичь. Ну и само наличие закона, в котором описаны разные виды планирования, в этом смысле позитивно.
Что касается самого законопроекта, то он, конечно, нужен современной российской системе, в которой вновь выстраиваются достаточно жесткие иерархии. За прошедшие десять лет было слишком много несогласованных новаций в планировании — бюджетном, пространственном, социально-экономическом. Законопроект пытается выстроить определенную систему и указывает, какое место в ней должен занимать каждый документ. Однако у меня сохраняется опасение, что эта система окажется чересчур громоздкой. Слишком свежи воспоминания о социалистическом планировании и о том, с каким скрипом проворачивались колеса этой громадной машины (несмотря на то что она была неплохо отлажена). Сегодня же мы наблюдаем попытку одномоментно и координированно выстроить всю систему планов. Это очень большая задача. Хорошо, если она будет реализована, но сомнения в таком исходе остаются.
— Насколько сложно вовлечь финансистов в обсуждение проблем, связанных со стратегированием? По вашим наблюдениям, удается ли развивать такой диалог внутри администраций регионов и городов?
— Везде это происходит по-разному, причем многое зависит от личности руководителей соответствующих органов власти. В свое время мы разрабатывали стратегию для города Орска. Там был сильный, заинтересованный финансовый блок, поэтому разработка стратегии и реформа финансовой системы шли согласованно и при активном участии всех сторон. В некоторых ситуациях финансисты, наоборот, оказываются в подчиненном положении и рассматриваются скорее как отдел, который должен профинансировать решения, принятые в рамках социально-экономического блока. Серьезных оценок по этому поводу у меня нет, но, думаю, описанные модели встречаются одинаково часто.
— В последнее время много внимания уделяется теме развития городских агломераций. Как вы считаете, должны ли власти как-то вмешиваться в соответствующие процессы, упорядочивать или стимулировать их? Как здесь должны распределяться роли между администрациями муниципалитетов и субъектов РФ?
— В процессы подготовки и реализации инфраструктурных проектов, которые повышают связанность территорий, власть, безусловно, вмешиваться должна — в этом и заключается ее функция. То, что эти инфраструктурные проекты должны концентрироваться на определенных территориях в зависимости от конкретной ситуации и приоритетов, тоже очевидно. Современные представители «новой экономической географии» выдвигают гипотезу о большом значении концентрации экономики и населения для экономической эффективности. Конечно, агломерирование может усилить неравномерность территориального развития и обострить социальные проблемы, но городские агломерации как система расселения действительно производят больше продукции, причем более качественной, инновационной продукции. Поэтому в зонах агломераций — там, куда люди уже объективно стягиваются, необходимо развивать дороги, транспортные сети, маршруты электричек и автобусов.
Существует как минимум две модели, описывающие, как именно власти могут вмешиваться во все эти процессы, имея в виду градостроительное регулирование развития территорий. Так, муниципалитеты могут заключать двусторонние и многосторонние соглашения и разрабатывать единые планы развития своих территорий — это схема, используемая во Франции. У нас страна иерархическая, склонная к выстраиванию вертикалей. Поэтому власти субъектов РФ предпочитают брать под более жесткий контроль части своей территории, наиболее «жирные» с точки зрения доходов (это, как правило, столичный город и тяготеющие к нему поселения), и перетягивать функции управления агломерацией с муниципального на региональный уровень.
Идеологически мне ближе межмуниципальное сотрудничество, но не исключено, что для достижения реального эффекта в современных российских условиях участие вышестоящих властей в решении межмуниципальных вопросов необходимо. Дело в том, что муниципалитеты плохо умеют договариваться, предпочитая подчиняться. Власть должна вмешиваться в пространственное развитие и стимулировать его, желательно не идя при этом против объективных тенденций. Искусственно создать агломерацию довольно сложно, а вот заметить реальный процесс стягивания населения и облегчить ему жизнь в создаваемом центре притяжения это логично и правильно.
— Все, что говорят и пишут об агломерациях, позволяет предположить, что решение транспортной проблемы для их развития первостепенно. Это так?
— Агломерация — это по определению несколько населенных пунктов, которые тесно связаны друг с другом ежедневной или еженедельной маятниковой миграцией населения и тем, что хозяйствующие субъекты на этой территории также имеют более тесные связи друг с другом, чем с кем-либо извне. Разумеется, в физическом пространстве все связи осуществляются с помощью транспорта. Чем лучше организован транспорт, тем в большей степени территорию можно назвать агломерацией.
Прокладка новой дороги повышает скорость перемещения по территории и позволяет населению пригорода, страдающего от безработицы, найти место приложения труда в совершенно другой части агломерационного образования. И наоборот: улучшение связанности пригородов с аэропортами может стимулировать бизнес к размещению непосредственно в этих районах и использованию местной рабочей силы. Чем дешевле перемещения, тем выше эффективность использования территории. Конечно, нужна и другая инфраструктура, не только транспорт, но агломерацию создает именно транспортная связанность.
