Как заполнить ниши

В марте в Москве состоялось крупнейшее мероприятие в сфере развития инфраструктуры и государственно-частного партнерства — инфраструктурный конгресс «Российская неделя ГЧП». В роли организаторов выступили Центр развития ГЧП, Торгово-промышленная палата и Минэкономразвития России. Один из главных выводов дискуссии заключается в том, что госслужащим все еще не хватает компетенции для разработки и реализации ГЧП-проектов.

Штучный товар

Внимание к тематике государственно-частного партнерства стабильно возрастает. Причин здесь несколько. В первую очередь это все более ограниченные возможности бюджетной системы по осуществлению капитальных вложений в инфраструктуру. Государство логично рассчитывает на бизнес как на источник инвестиций в те сферы, которые традиционно финансировались за счет публичных средств. Речь идет о транспортной инфраструктуре, жилищно-коммунальном хозяйстве, а также о социальной сфере (прежде всего здравоохранении и образовании). Эти области представляют для частных компаний реальный интерес. Тем не менее полноценный рынок ГЧП-проектов в России пока не сформировался. Существуют проблемы как с нормативно-правовым обеспечением данной сферы, так и с качеством проектов, инициируемых государством.

«Это — новая сфера для государственного управления. Пока нет квалифицированных, понимающих чиновников, не будет и проектов, поскольку именно государство, как правило, выступает их инициатором и заказчиком. Те регионы, которые используют системный подход к ГЧП, успешны с точки зрения привлечения средств», — отметил председатель правления Центра развития ГЧП П. Л. Селезнев, выступая на первой пленарной сессии конгресса. Несмотря на то что проектов ГЧП в целом пока не так много, за последние десять лет регионы привлекли к их реализации порядка 900 млрд руб. частных инвестиций (всего было реализовано около 80 проектов). Еще 1 трлн руб., по словам Селезнева, может быть привлечен в ближайшие пять лет. При этом потока таких проектов ждать не стоит. «В этом и нет необходимости. Государственно-частное партнерство — это всего лишь один из многих инструментов», — считает эксперт.

Министр Российской Федерации М. А. Абызов согласен с тем, что ГЧП нельзя считать панацеей. «Не существует универсальных рецептов и правил. Действительно, необходим некий общий базис, но каждый проект требует индивидуального подхода. Результат, который удовлетворит всех, возможен только при детальном обсуждении каждого конкретного случая», — заявил он. При этом, полагает министр, ГЧП достаточно гибкий инструмент для того, чтобы использовать различные его форматы в зависимости от ситуации.

По данным президента Торгово-промышленной палаты РФ С. Н. Катырина, сами предприниматели пока не считают применяемые модели ГЧП эффективными. «Мы проводили социологические исследования, опросы среди компаний. Оказалось, что интерес к ГЧП большой, но при этом 80 процентов опрошенных считают, что действующий механизм недостаточно эффективен. Важно понимать, что на федеральном уровне никогда не будет тысяч проектов. Например, БАМ или Транссибирская магистраль действительно значимы для экономики, и ими надо заниматься на правительственном уровне. А вот регионы не смогут решить проблемы без единой законодательной базы. Из-за ее несовершенства бизнес боится идти в регионы, опасаясь низких доходов и высоких рисков», — подчеркнул Катырин. «Государство не доверяет инвестору, опасаясь, что будет нецелевое использование объекта или хищение средств, а инвестор боится, что на него возложат дополнительные обязательства и не вернут потраченные средства», — еще более емко охарактеризовал проблему заместитель министра экономического развития России С. Ю. Беляков.

Региональные законы о государственно-частном партнерстве приняты в 65 субъектах РФ, однако федерального закона, необходимость которого обсуждается уже несколько лет, пока нет. В настоящее время законопроект готовится ко второму чтению и, вероятнее всего, будет принят в весеннюю сессию Государственной думы.

Квалифицированный заказчик

Как уже было отмечено, перспективы ГЧП-проектов во многом определяет квалификация их инициатора, в частности компетентность чиновников и их знания в данной сфере. Недостаток таких компетенций может привести к ошибкам при выборе объекта инвестиций или при структурировании проекта. В настоящее время Центр ГЧП пытается научить региональные власти разговаривать с бизнесом на одном языке и разбираться в нюансах механизмов государственно-частного партнерства, для чего внедряет в регионах управленческую модель «Квалифицированный заказчик». По словам исполнительного директора Центра ГЧП О. А. Шагако, это комплекс мероприятий, направленный в первую очередь на развитие системы государственного управления и повышение компетенции государственных и муниципальных служащих. Система состоит из нескольких блоков, включающих, в частности, общее развитие нормативно-правовой базы ГЧП, организацию проектного офиса, создание регламентов внутриведомственного взаимодействия, выстраивание процессов, связанных с контролем и мониторингом реализации проектов ГЧП, планированием соответствующих долгосрочных бюджетных обязательств.

Одним из важнейших элементов данного комплекса мероприятий является оценка эффективности проектов. «Она важна не только потому, что необходимость такой оценки отражена в законопроекте о ГЧП. Сейчас нет системного, общего для различных органов власти подхода к оценке инвестиционных проектов, причем не только в сфере ГЧП. Это затрудняет процесс выбора формата реализации конкретных проектов», — подчеркнула начальник отдела развития частно-государственного партнерства Департамента инвестиционной политики и развития ЧГП Минэкономразвития России М. В. Ярмальчук. Она отметила, что Минэкономразвития России совместно с Центром ГЧП и Европейским банком реконструкции и развития в течение последних месяцев занимается разработкой соответствующей методики. В будущем планируется утвердить ее официально.

Рейтинг регионов

На конгрессе был представлен рейтинг развития государственно-частного партнерства в регионах России, составленный Центром развития ГЧП при методологической поддержке Минэкономразвития России (рис. 1). По мнению авторов исследования, подобные рейтинги помогают частному инвестору выбрать конкретного публичного партнера для реализации того или иного проекта ГЧП и одновременно стимулируют региональные власти к совершенствованию институциональной среды в сфере ГЧП и накоплению опыта реализации проектов. При расчете рейтинга составители учитывали такие факторы, как развитость институциональной среды ГЧП в регионе (наличие нормативно-правовой базы, ответственных органов, планов развития ГЧП, инвестиционных меморандумов и т. д.), опыт региона по реализации ГЧП-проектов, привлекательность региона для инфраструктурных инвесторов.

Авторы рейтинга выявили шестерку регионов-лидеров — субъектов РФ, чей итоговый показатель оказался выше 60%. Их опыт предлагается использовать в других субъектах РФ. В первую очередь следует выделить таких передовиков, как Санкт-Петербург и Республика Татарстан, которые обладают наивысшей инвестиционной привлекательностью (10 баллов по оценкам составителей), имеют большой опыт реализации региональных ГЧП-проектов и развитую институциональную среду. Добавим, что лидером по количеству проектов является Новосибирская область.

В числе лучших оказалась и Воронежская область: составители учли ее усилия по развитию нормативно-правовой базы ГЧП. В пример другим регионам ставится детальная проработка отдельных нормативно-правовых актов, регулирующих порядок реализации проектов на территории области — в частности, постановление правительства Воронежской области «О порядке принятия решений о заключении концессионных соглашений».

Отметим, что более половины всех субъектов РФ отмечены как регионы с низким или очень низким потенциалом развития государственно-частного партнерства. Однако некоторые из них (например, Мурманская область и Республика Тыва) имеют определенный опыт реализации ГЧП-проектов, а еще несколько регионов, в частности Ямало-Ненецкий АО, Камчатский и Забайкальский края, уже приступили к реализации пилотных проектов ГЧП.

Сравнение с результатами аналогичного рейтинга за 2013 год позволяет выделить регионы, которым удалось значительно улучшить свои позиции. Это прежде всего Сахалинская область, создавшая областное агентство проектов развития, принявшая программу развития ГЧП и реализовавшая ГЧП-проект в сфере энергетики. Серьезно продвинулся и Пермский край, где было реализовано нескольких проектов на муниципальном уровне, а также Республика Башкортостан, инициировавшая крупные концессионные проекты по строительству автодорожной инфраструктуры региона.

Согласно исследованию в целом в стране на различных стадиях реализации находится 131 ГЧП‑проект. Что касается форм реализации этих проектов, то большинство из них (70 проектов) оформлены как концессионные соглашения, еще 46 — как соглашения о ГЧП на основе регионального законодательства, 15 — как соглашения на основе форм, близких к ГЧП.

Без обязательств не получится

Участники второго пленарного заседания конгресса обсудили роль государственно-частного партнерства в решении инфраструктурных проблем мегаполисов. Дискуссия, которую организовали и вели журналисты газеты «Ведомости», показала наличие различных точек зрения на разных этажах власти.

Минэкономразвития России в том, что касается приоритетов развития ГЧП, свой выбор сделало, объявил заместитель руководителя ведомства Беляков. В центре внимания будет находиться социальная инфраструктура, основными бенефициарами должны стать муниципальные образования. Предыдущие изменения, внесенные в российское законодательство несколько лет назад, способствовали появлению новых концессионных соглашений и проектов в сфере строительства и ЖКХ. Впрочем, их оказалось не очень много — около тысячи на всю страну. «Но практика нарабатывается», — заметил Беляков. Министерство, по его словам, инициирует подобные изменения на тех направлениях, к которым есть наибольший интерес у потенциальных инвесторов.

Замминистра упомянул и новые правила заключения концессионных соглашений, которые были приняты в 2013 году. Договоры аренды, заключенные в рамках концессионных соглашений, теперь фактически обязывают частного партнера инвестировать средства в развитие инфраструктуры. Ранее объекты передавались в аренду без каких-либо инвестиционных обязательств. Денежный поток, поступавший от населения, позволял частнику получать доход, не отвечая за повышение качества услуг.

Минздрав России предупреждает: несмотря на завершение программы модернизации здравоохранения, изношенность основных фондов в отрасли составляет 40–45%. Об этом сообщил заместитель министра С. А. Краевой. Объем необходимых инвестиций — 1 трлн руб. В наиболее нуждающихся секторах, а это первичное звено системы и современная высокотехнологичная медпомощь, потребность в финансировании составляет 200 млрд руб. «Это та ниша, которую необходимо заполнить в самое ближайшее время», — подчеркнул докладчик. Здесь министерство очень надеется на сотрудничество с частным капиталом.

Позиция министерства такова: человек, получающий медпомощь, не должен чувствовать разницы между государственными и частными учреждениями. Создание ГЧП должно послужить выполнению госгарантий для граждан. При Минздраве образован координационный совет по государственно-частному партнерству, в состав которого вливаются преимущественно представители федеральных органов исполнительной власти и экспертного сообщества. Он призван создать методологическую основу для применения ГЧП на местах, а также оценивать проекты, предлагаемые для реализации.

И без консультантов тоже

У проектов в рамках ГЧП обычно очень высокая себестоимость, связанная с необходимостью проведения экспертизы и в том числе привлечения внешних консультантов, напомнил член правления Банка Москвы А. А. Юматов, говоря о мегаполисах. Кроме того, у банков нет, по его словам, адекватной масштабу проектов пассивной базы, поскольку речь идет о выделении средств на

20–30 лет. Такими финансовыми возможностями располагает, пожалуй, только Пенсионный фонд РФ. Поэтому, участвуя в проектах ГЧП, отечественные кредитные организации берут на себя немалые риски. Здесь положительную роль мог бы сыграть Банк России, полагает Юматов. Во всяком случае, во власти регулятора облегчить банкирам доступ к ресурсам через изменение механизма рефинансирования. А проблема с иностранными инвестициями — другого рода: сроки не вызывают вопросов, однако существует опасность колебаний курса рубля по отношению к другим валютам.

Городским властям докладчик порекомендовал подходить к проектам ГЧП комплексно, ради сокращения расходов на их подготовку объединять ряд однотипных объектов в единый лот. Идти в сферу ЖКХ частному инвестору, с одной стороны, выгодно, так как 95–97% населения аккуратно оплачивают коммунальные услуги. С другой стороны, тарифообразование в стране считается социально ориентированным и зависит от политической конъюнктуры. Поэтому прогнозировать ситуацию на 20–30 лет вперед действительно сложно, считает банкир. Беляков возразил ему, сообщив, что еще в 2012 году права инвесторов на случай изменения тарифов были законодательно защищены, и дал понять, что, если принятых мер недостаточно, в Минэкономразвития готовы рассмотреть новые предложения.

Вице-президент Газпромбанка А. Б. Чичканов поднял тему проектов ГЧП на региональном уровне. По его мнению, ключевые факторы успеха следующие: политическая воля (или желание отличиться) главы субъекта РФ, наличие у него подготовленной команды и гибкость законодательства. Ввиду сложности таких проектов чиновникам в первые 2–3 года стоит привлекать профессиональных консультантов. Понимание нынешних реалий в ряде регионов уже есть. Москва и Санкт-Петербург в лидерах, по мнению докладчика, пока не числятся, но тоже начинают понимать, что к чему.

Виды сверху и снизу

На столичных проектах, связанных с ГЧП, подробно остановился министр правительства Москвы, руководитель Департамента экономической политики и развития М. Г. Решетников. По его словам, средства, задействованные в них, сопоставимы с объемом адресной инвестиционной программы города. Необходимые законодательные механизмы существуют, сказал министр, и только за минувшие полтора года контракты ГЧП заключены на 350 млрд руб. Беспрецедентным для всей России объектом он назвал предстоящее строительство северного дублера Кутузовского проспекта, в том числе с точки зрения условий концессии. Частный инвестор вложит в эту 11-километровую магистраль 40 млрд руб. и самостоятельно построит ее всю, а город берет на себя лишь половину расходов, связанных с выносом инженерных коммуникаций. Никаких рисков для бюджета не будет. Инвестор взамен получит право самостоятельно устанавливать плату за проезд, но она не должна быть выше, чем на аналогичных трассах. Через 40 лет Москва получит дорогу в собственность.

Министр также перечислил и прокомментировал другие столичные начинания и подходы. Так, активно практикуются долгосрочная аренда недвижимости с взаимными обязательствами и долгосрочные инвестиционные соглашения (по словам Решетникова, тоже являющиеся формой ГЧП), заключаются контракты жизненного цикла. Отлично зарекомендовал себя и долгосрочный государственный заказ, полагает член московского правительства. Вообще не должно быть ГЧП без операционной деятельности концессионера, иначе это элементарная закупка и уход от Федерального закона № 44-ФЗ, заметил он. «Когда у губернатора есть желание отличиться, на фоне ГЧП сделать это очень несложно», — возразил министр Чичканову. Для этого достаточно брать на бюджет новые обязательства, перекладывая их бремя на другие поколения. «А там, глядишь, выборы, следующий губернатор... Пусть он и отвечает», — сказал Решетников.

Заместитель главы администрации Перми В. Г. Агеев предложил взглянуть на ГЧП и муниципально-частное партнерство снизу. В противоположность своему столичному коллеге он уверен, что муниципальные образования страдают от несовершенства законодательства. Устойчивой нормативно-правовой базы, по его мнению, нет, и у каждого следующего главы муниципалитета имеется своя точка зрения на то, что заключал предыдущий. Следует четко определить, что можно, а что нельзя, иначе инициатива чиновника станет предметом внимания правоохранительных органов. «И это все происходит в России, где отсутствие судимости у человека является не его заслугой, а недоработкой системы», — мрачно пошутил вице-мэр.

А. В. БОРИСОВ, М. А. ЦУЦИЕВ