Регионам нужна помощь

Выполнение майских указов Президента РФ для многих регионов России становится крайне сложной задачей. Чтобы довести заработную плату отдельных категорий работников бюджетной сферы до заданной планки, регионы, испытывающие дефицит бюджета, вынуждены сокращать капитальные расходы и залезать в долги, которые для многих становятся непомерными. Каким образом можно решить проблему — этот вопрос обсуждался на расширенном заседании Совета секции «Финансисты субъектов РФ» НП «Сообщество финансистов России». Результатом совместной работы стала подготовка поправок в Бюджетный и Налоговый кодексы и другие нормативно-правовые акты РФ. 

Долги растут

Ситуация в стране складывается непростая. В целом доходы бюджетов субъектов РФ за 2013 год исполнены в сумме 8,161 триллиона рублей с темпом роста к 2012 году 101%. Расходы составили 8,803 триллиона руб­лей с темпом роста 106%. Опережающие темпы роста расходов связаны прежде всего с необходимостью реализации майских указов Президента РФ. Бюджеты субъектов РФ исполнены с дефицитом в сумме 642 миллиарда рублей. Объем государственного долга за 2013 год вырос на 386,6 миллиарда рублей и составил 1,738 триллиона рублей.

Ожидания 2014 года не добавляют оптимизма. Субъекты РФ запланировали рост государственного долга еще на 521,5 миллиарда руб­лей, и к 1 января 2015 года его объем составит 2,259 триллиона рублей. «Если в 2013 году в России было только десять субъектов, в которых государственный долг фактически подходил к критической отметке, то в 2014-м их количество уже увеличилось. Проблема государственного долга сейчас самая острая», — отметила заместитель губернатора — начальник департамента финансов Вологодской области, председатель секции «Финансисты субъектов РФ» В. Н. Артамонова.

Основная причина снижения темпа роста доходов — снижение поступ­ления налога на прибыль. В Северо-Западном федеральном округе наибольшее снижение этого доходного источника произошло в Вологодской области и в Республике Карелия, на 48% и 56% соответственно. Это связано со специ­фикой экономик регионов. Крупнейшие налогоплательщики — металлурги и химики — переживают не лучшие времена. Надежды Вологодской области на увеличение налога на прибыль в связи с возросшим количеством участников консолидированной группы налогоплательщиков ООО «Северсталь» не оправдались. По сравнению с 2008 годом поступления налога на прибыль сократились в 25 раз.

Растет долг, растут и затраты на его обслуживание. «Из 1,7 триллиона рублей государственного долга регионов 66% приходится на займы у коммерческих банков, — отметила министр финансов Тверской области И. А. Северина, — это триллион рублей. Даже если кредиты взяты под ставку восемь процентов годовых, коммерческим банкам уходит 80 миллиардов, то есть субъектам приходится содержать еще и коммерческие банки». В прошлом году Тверская область на обслуживание госдолга потратила 1,7 миллиарда рублей, в 2014 году сумма вырастет до двух миллиардов, тогда как расходы на поддержку сельского хозяйства сокращены до 200 миллионов. Денег на развитие не остается.

Выход из сложившейся ситуации участники заседания видят в рефинансировании кредитов, которые взяты регионами в коммерческих банках. Было принято решение обратиться к Минфину России с просьбой рассмотреть возможность выделения бюджетных кредитов на покрытие коммерческих. По мнению финансистов, это позволило бы изыскать средства на выполнение майских указов и в течение нескольких лет рассчитаться по бюджетным кредитам. Кроме того, необходимо продлить до 1 января 2032 года срок действия нормы, устанавливающей право субъектов РФ превышать ограничения предельного объема государственного долга.

Консолидация усилий

В таких сложных условиях, подстегиваемые необходимостью исполнять майские указы, регионы бьются за каждую копейку: задействуют все ресурсы и сокращают расходы. Если посчитать налоговые и неналоговые доходы без учета налога на прибыль, то в среднем по субъектам РФ они увеличились на 11%. Максимальные показатели роста среди субъектов СЗФО имеют Вологодская область — на 13%, Мурманская область — на 12%, Архангельская область — на 11%.

В Вологодской области это стало следствием применения принципиально новой системы управления процессами по улучшению собираемости налогов. Суть ее в консолидации совместных усилий органов власти и контрольно-надзорных органов в вопросе сокращения налоговой задолженности и пресечения правонарушений в налоговой сфере. На протяжении последних двух лет в области созданы институты межведомственного взаимодействия. Это межведомственная рабочая группа под руководством губернатора области по платежам в областной и местные бюджеты и легализации объектов налогообложения. Созданы аналогичные муниципальные комиссии, возглавляемые главами районов и городов. В Законодательном Собрании области функционирует рабочая группа по подготовке законодательных инициатив внесения изменений в федеральное и областное законодательство, направленных на улучшение собираемости налогов и борьбу с налоговой преступностью. Вопросы повышения эффективности межведомственного взаимодействия, противодействия правонарушениям и преступлениям в налоговой сфере ежеквартально обсуждаются на рабочих встречах в прокуратуре области. Все эти действия направлены на достижение основной цели — сокращение налоговой задолженности и легализацию доходов. За 2012–2013 годы в бюджет мобилизовано практически 4 миллиарда рублей доходов.

Инвентаризация налоговых льгот

Сложная ситуация с наполняемостью региональной казны возникает и из-за большого количества налоговых льгот, что и вызывает необходимость их анализа на предмет эффективности и целесообразности применения. Как отметила Артамонова, по пути отмены налогового послабления пошли многие регионы. В двух регионах СФЗО — Калининградской и Мурманской областях — льготы по налогу на прибыль не предоставляются, в трех субъектах — Архангельской, Вологодской областях и Респуб­лике Карелия — они минимальны. Преференции по налогу на имущество минимизированы в трех регионах СЗФО — Калининградской и Вологодской областях, Ненецком автономном округе. В Вологодской и Тверской областях налоговые льготы остались только для сельхозтоваропроизводителей. В Вологодской области ищут пути повышения эффективности льгот в целях увеличения сбора налогов. Так, по транспортному налогу введение высоких ставок платежей сбалансировано расширением льгот. В результате с 2008 года сборы налогов увеличились в 2,7 раза. Если бы пошли по пути простой отмены действующих льгот, рост поступления налогов составил бы 165%.

Но, несмотря на принимаемые на региональном уровне меры, бюджетной сбалансированности достичь не удается. Многие болезненные вопросы можно решить только путем внесения поправок в федеральное законодательство. Так, участниками заседания было предложено внести изменение в Налоговый кодекс, предполагающее снизить размер амортизационной премии. Налогооблагаемую прибыль предлагается единоразово уменьшать не более чем на 10%. Сейчас по объектам, отнесенным к 3–7 амортизационным группам, налогооблагаемую базу можно сокращать на 30%. Также, по мнению финансистов, целесообразно сократить период переноса убытков на будущее с десяти до трех лет. В условиях ухудшающейся экономической обстановки отдельные организации используют эту преференцию как способ ухода от налогообложения, а сокращение срока позволит стимулировать их к ведению безубыточной деятельности и легализации прибыли.

Кроме того, участники заседания посчитали необходимым введение обязанности налоговых агентов по ежеквартальному предоставлению отчетов по НДФЛ в налоговый орган, что позволит своевременно доначислять налог и принимать принудительные меры по его взысканию. Требует решения проблема зачета сумм излишне уплаченных налогов при наличии у физического лица долгов по налогам. Сегодня граждане претендуют на имущественные и социальные вычеты по НДФЛ, имея при этом задолженность по имущественным налогам. В существующих условиях отказать налогоплательщику нельзя. Поэтому в Налоговом кодексе должна быть предусмотрена возможность производить зачет излишне уплаченного налога в счет погашения задолженности по другим видам налогов.

Оптимизация расходов

Оптимизация бюджетных расходов стала еще одним направлением антикризисной программы, способом изыскания средств для реализации майских указов. Этому направлению регионы уделяют очень много внимания. В Вологодской области оптимизация началась с 2012 года, когда бюджетные расходы были сокращены на четыре миллиарда рублей. В 2013 году сэкономлено еще два миллиарда. На 2014–2016 годы мероприятия по оптимизации тоже запланированы. Конечно, приходится принимать непопулярные меры, но они являются вынужденными. Идет сокращение штатной численности учреждений бюджетной сферы. За 2009–2012 годы в Вологодской области штатная численность работников бюджетной сферы сокращена на 12,6 тысячи человек, или на 13%. Минимизируется аппарат управления: за два года число управленцев сократилось на тысячу штатных единиц, на полмиллиарда сокращены расходы на государственное управление.

Как рассказал заместитель директора департамента финансов Брянской области А. В. Аксененко, в регионе были значительно уменьшены расходы на материально-техническое обес­печение органов власти. «Кроме того, мы совершили бюджетный маневр: более чем на 44% сократили расходы на поддержку сельского хозяйства, на половину — траты на инвестиционные проекты и программы, средства направили на социальную сферу. Сокращены расходы на мероприятия в сфере ЖКХ, поскольку это прямые муниципальные полномочия. Провели работу по уточнению численности неработающего населения, за которое региональный бюджет платит страховые взносы на обязательное медицинское страхование. В результате численность неработающих сократилась примерно на 100 тысяч человек, соответственно, уменьшились платежи». То есть ресурсы для реализации майских указов регионам приходится старательно искать.

В Тверской области штатное расписание муниципальных органов власти разработано в зависимости от численности проживающего в муниципалитете населения и обсчитаны нормативы на их содержание. «Сегодня мы подняли норматив на 5,5 процента, — говорит министр финансов области Северина, — но финансовая помощь не идет, если в муниципалитете не разрабатываются мероприятия по финансовому оздоровлению. Мы пытаемся делать и отраслевое нормирование затрат на содержание сотрудников. Но пока по этому пути идет только минфин, другие ведомства нас не слышат».

Назрел вопрос введения принципа нуждаемости при оказании социальной помощи. Не все ныне действующие федеральные законы имеют адресный подход предоставления льгот и выплаты компенсаций. Это касается, например, дополнительного лекарственного обеспечения, когда получить бесплатные медикаменты может и тот, кто в состоянии за них заплатить. То же самое происходит и с компенсацией родительской платы за детский сад. Иногда ситуация доходит до абсурда — компенсация становится выше самой платы. «Нам известны случаи, — говорит начальник управления бюджетной политики и информационных технологий департамента финансов Новгородской области Е. В. Силина, — когда работники правоохранительных органов имеют льготы по линии своего ведомства и получают компенсацию родительской платы из бюджета».

Но в деле бережливости можно и перегнуть палку. О такой опасности предупредил коллег директор департамента финансов Костромской области И. В. Баланин. Оптимизация бюджетных расходов, по его мнению, не должна превращаться в самоцель. Долг Кост­ромской области составляет 97% от собственных доходов, что заставляет регион уже пять лет жить в режиме строжайшей экономии. «Мы ужали все, контролируем каждую копейку. Ни одно муниципальное образование не может купить автотранспорт без разрешения департамента финансов. В результате полностью убили инициативу на местах. Фактически получается, что чем хуже глава муниципального образования работает, тем спокойнее живет. Сейчас в области нет врага страшнее нашего департамента. Мы где-то увидели незанятую ставку — сразу ее сократили. Порой наши действия дают обратный эффект. Сокращая учреждения социальной защиты, мы добились того, что сейчас администрации детских домов всеми силами противятся устройству своих воспитанников в семьи. В прошлом году мы сократили два учреждения социальной защиты, но высвободившиеся средства оставили в этой же сфере».

Выполнение майских указов

Все возможные меры по выполнению майских указов принимаются. Но находить средства на достижение целевых показателей все сложнее. В Вологодской области, например, недостаток средств на реализацию указов в 2014–2016 годах составляет 12 миллиардов рублей, на текущий год не хватает четырех миллиардов. Большие сложности в работу финансистов добавляет несовершенная методика определения средней зарплаты. «На федеральном уровне отсутствуют параметры возможных отклонений от установленных показателей по заработной плате, в пределах которых они могут считаться выполненными», — посетовала заместитель председателя правительства — министр финансов Ставропольского края Л. А. Калинченко. Среднюю зарплату отдельных категорий бюджетников рассчитывают в зависимости от прогнозных показателей по средней зарплате по экономике. Но прогноз не всегда совпадает с фактом, поэтому целевые показатели могут быть не достигнуты либо превышены. К примеру, в Ставропольском крае прогноз средней зарплаты по экономике на 2013 год составлял 21,108 тысячи рублей, фактически достигнутая зарплата — 20,665 тысячи. В результате около 500 миллионов руб­лей было переплачено. В Брянской области факт оказался выше прогноза. В связи с этим регионы предлагают при повышении заработной платы отдельным категориям работников бюджетной сферы отталкиваться от размера средней заработной платы по экономике за предыдущий год.

Нужно привести в соответствие и значения соотношений средней зарплаты в различных программных документах. К примеру, по 2013 году федеральная программа поэтапного совершенствования системы оплаты труда предполагает доведение средней зарплаты работников культуры до 53% от средней по экономике, федеральная дорожная карта — до 56,1%. Кроме того, финансисты считают необходимым увеличить объем средств федерального бюджета, распределяемых бюджетам субъектов РФ на поддержку реализации майских указов.

С. В. МАРТЫНЕКО