Оценка регулирующего воздействия (ОРВ), еще несколько лет назад воспринимавшаяся как диковинка и не вызывавшая у федеральных ведомств ничего, кроме раздражения, постепенно превращается во все более важную и влиятельную управленческую технологию.
Директор Департамента оценки регулирующего воздействия Минэкономразвития России Вадим Александрович ЖИВУЛИН считает, что при всех недочетах, которые в своей работе по ОРВ пока допускают ведомства, общая эффективность системы стабильно растет.
— Вадим Александрович, с 2013 года значительная часть работы по оценке регулирующего воздействия проводится самими ведомствами — разработчиками нормативно-правовых актов. Повысила ли эта реформа эффективность ОРВ?
— Мы довольно долго готовились к этим изменениям. Опирались при этом на международную практику, которая исходит из того, что сам разработчик должен выступить с публичной декларацией своих намерений, объяснить, какую проблему он намерен решить и с какими рисками он ожидает столкнуться в связи с использованием избранного метода регулирования. Напомню, что ранее всю функциональную нагрузку по ОРВ нес наш департамент. Иногда органы власти не соглашались с тем, как мы в своем заключении сформулировали риски, или с тем, каких экспертов привлекли для обсуждения проблемы. Внедрение новой модели ОРВ позволяет решить в том числе и эти вопросы.
В конце 2012 года было принято постановление Правительства РФ, закрепившее новые правила, установлен полугодовой переходный период, и с 1 июля 2013 года ведомства переключились на работу в соответствии с этими требованиями. Несмотря на некоторые ошибки и неточности в действиях разработчиков, мы рассматриваем новую модель как достаточно эффективную. Постепенно работоспособность всей системы и эффективность самих ведомств повышаются.
Иногда нас упрекают в том, что сводные отчеты, составляемые разработчиками по итогам публичного обсуждения проектов актов, не всегда носят исчерпывающий характер и не содержат весь объем необходимой информации. Проблема существует, но мы стремимся максимально эффективно использовать текущий этап внедрения системы, научить ведомства работать по новым правилам.
Следует отметить, что сроки проведения публичных консультаций значительно увеличились. Мы дифференцировали их в зависимости от степени регулирующего воздействия, планируемого к принятию акта. Если раньше действовал общий срок публичных консультаций — 15 дней, то теперь это минимальный срок, применяемый к самым незначительным документам, а для самых значимых он увеличен до 60 дней.
Отмечу, что после реформы соотношение положительных и отрицательных заключений практически не изменилось и по-прежнему составляет два к одному в пользу положительных. Это средние цифры, по конкретным разработчикам они могут разниться.
 |
— Каковы типичные ошибки, недочеты разработчиков при проведении процедуры ОРВ?
— Основные ошибки связаны с заполнением сводного отчета. Сводный отчет — это, по сути, детализированная пояснительная записка, которая объясняет участникам публичных консультаций — экспертам, предпринимателям, — какую проблему решает акт, какие существуют варианты решения, какие потребуются ресурсы, есть ли риски при решении проблемы предложенным способом, каков международный опыт. Все эти сведения должен отразить именно разработчик, и часто это делается недостаточно качественно.
Другая типичная ошибка касается некорректного определения сроков проведения публичных консультаций. Поскольку этот срок зависит от степени регулирующего воздействия акта, у ведомств велик соблазн выбрать самую низкую степень воздействия и, соответственно, наименьший срок обсуждения — 15 дней. В результате документ находится на официальном сайте regulation.gov.ru меньшее время, чем должен.
— Существуют ли планы расширить круг проблем, по которым используется ОРВ?
— Этот вопрос всегда стоит на повестке дня. Хронологически последним стало изменение, связанное с расширением сферы ОРВ на вопросы налогового и таможенного администрирования. ОРВ — это технология анализа, которая может быть применена практически к любым нормативно-правовым актам. Поскольку основным приоритетом государства в последние несколько лет была деятельность по развитию предпринимательства и созданию благоприятного инвестиционного климата, то в ОРВ был сделан акцент именно на это направление. Сегодня ОРВ охватывает подавляющее большинство документов, регулирующих деятельность бизнеса. Любое расширение этой сферы неизбежно повлечет увеличение нагрузки на ведомства и на наш департамент, а потому потребует серьезной ресурсной поддержки.
 |
— Какие именно проекты в налоговой и таможенной сферах подлежат ОРВ? Может ли эта процедура проводиться в отношении актов, устанавливающих или изменяющих ставки налогов, сборов, таможенных пошлин?
— Все, что связано с определением таких ставок, находится в компетенции финансовых органов, и сюда мы вмешиваться не должны. ОРВ же затрагивает вопросы контроля, надзора, администрирования. Например, вопросы применения контрольно-кассовой техники, страхования, деятельности микрофинансовых организаций, работы таможенных постов — я перечислил то, что обсуждалось в последнее время.
За чуть более полугода работы в таможенной и налоговой сферах мы проанализировали свыше ста проектов нормативно-правовых актов. Кстати, здесь статистика несколько отличается от той, что я приводил выше. По актам в налоговой сфере соотношение положительных и отрицательных схожее, а вот в таможенной сфере доля отрицательных заключений заметно выше и составляет
— Насколько активно само предпринимательское сообщество участвует в общественных обсуждениях предлагаемого регулирования? Если заглянуть на сайт regulation.gov.ru, видно, что по многим проектам не поступает никаких комментариев и предложений.
— Активность бизнеса может быть разной в зависимости от предложенного регулирования. Есть акты, которые вызывают колоссальный резонанс, причем органы власти не предпринимают для этого никаких усилий: представители предпринимательского сообщества сами находят такие документы на сайте и реагируют настолько бурно, что их замечания и предложения просто не успевают обработать. Есть документы, которые вызывают меньший резонанс и не собирают никаких комментариев на сайте. Однако это не означает, что они остаются без внимания. Во многих компаниях сегодня есть специальные люди, которые следят за сайтом и реагируют на вредные (по их мнению) документы. Так что, если замечаний и предложений не поступило, не думайте, что с проектом не успели ознакомиться.
Кроме того, немногие помнят, что у нас есть возможность провести дополнительные публичные консультации независимо от итогов общественного обсуждения на сайте и от активности бизнес-сообщества. Особенно внимательно мы относимся как раз к документам, по которым не поступило комментариев и предложений, и обязательно пропускаем их через дополнительный экспертный фильтр. За несколько лет работы мы успели сформировать базу экспертов — представителей нескольких сотен крупнейших компаний, национальных и отраслевых деловых ассоциаций. Они помогают нам дополнительно оценить потенциальную пользу или вред от того или иного акта. Помимо этого, по наиболее значимым и резонансным документам мы проводим выборочные совещания на площадке Минэкономразвития России: приглашаем соответствующий орган власти, представителей бизнеса, экспертов.
Так что редкий документ остается без внимания и анализа. Периодически говорят, что активность бизнеса на сайте невысока, но сайт — это лишь одна, наиболее заметная извне часть работы.
— Первый этап ОРВ — это уведомление о подготовке проекта нормативно-правового акта. Насколько он значим сегодня? Не кажется ли вам, что ведомства относятся к нему формально?
— Этот этап очень важен, но часто воспринимается как формальный. Смысл его в том, чтобы заранее, до того как будет написан текст документа, предупредить все заинтересованные стороны — экспертов, бизнес-ассоциации, органы власти — о начале соответствующей работы, о том, что в ближайшее время по итогам уведомления появится проект нормативно-правового акта. Это своего рода «побуждение интереса». В идеале в рамках процедуры уведомления должны описываться контуры будущего регулирования. С этим, как и со сводными отчетами, есть определенная проблема: ведомства — умышленно или неумышленно — не слишком точно описывают свои намерения. Например, сообщают о разработке постановления правительства, вносящего изменения в отдельные постановления правительства. Такие абстрактные формулировки встречаются, но вместе с тем проблема не носит глобального характера. В целом функция предупреждения о начале регулирования выполняется, поэтому уведомление сегодня — важный элемент системы ОРВ.
Сейчас мы анализируем, по каким актам уведомления действительно носят результативный характер, а в каких случаях целесообразнее предоставить ведомству возможность самостоятельно определять, стоит ли использовать этот механизм. Не исключено, что в ближайшее время для проектов актов, имеющих низкую степень регулирующего воздействия, уведомление станет добровольным.
— В распоряжении Минэкономразвития России есть и такой инструмент, как экспертиза действующих нормативно-правовых актов. Пока подобную экспертизу, если сравнивать с ОРВ, прошло не так много документов. Планируется ли активизировать эту работу?
— Сейчас мы приступаем к усовершенствованию системы экспертизы действующих актов: хотим дополнительно проанализировать ее эффективность и подумать над тем, какие еще документы могут быть охвачены этим механизмом. Напомню, что сегодня экспертиза касается только приказов ведомств, она не распространяется на акты правительства и тем более на федеральные законы. Периодически мы сталкиваемся с тем, что тот или иной акт, признанный вредным по итогам экспертизы, принят во исполнение федерального закона и всего лишь продолжает регулирование, начатое в нем. Разработчик с удовольствием отказался бы от регулирования, но его необходимость обусловлена законом. Мы вынуждены в лучшем случае минимизировать вредное воздействие таких документов.
Всего в рамках экспертизы было проанализировано около 40 актов, порядка 30 признаны вредными, из них 20 либо признаны утратившими силу, либо подверглись изменениям. Расширить проведение экспертизы до масштабов, характерных для ОРВ, вряд ли возможно. Экспертиза в сегодняшнем виде — гораздо более детальная и ресурсоемкая процедура. В рамках ОРВ мы лишь прогнозируем эффекты, а в рамках экспертизы анализируем уже действующее регулирование. Это связано со сбором информации о том, как работает акт, к каким расходам он уже привел, какова судебная практика. Такой анализ занимает не менее трех месяцев. А если учесть время, необходимое на коммуникацию с ведомством-разработчиком, и иные временные затраты, получается чуть ли не год.
Другое дело, что в проведении такого глубокого анализа нам могли бы помочь деловые ассоциации, взяв часть работы на себя и оценивая действие различных документов в рамках конкретных отраслей. Мы, со своей стороны, могли бы воспользоваться соответствующей статистикой и расчетами, с тем чтобы не начинать процесс экспертизы с самого начала.
Добавлю, что экспертиза и не должна носить массового характера. Возможность подвергнуть уже принятый документ тщательному анализу и отменить его по итогам такого анализа должна оставаться эксклюзивным полномочием органов власти. В противном случае возникает противоречие: мы проверяем акты на входе, а потом в тех же объемах анализируем их действие.
Сейчас всерьез обсуждается идея внедрения технологии под названием «мониторинг фактического воздействия». Существует мониторинг правоприменения, осуществляемый Минюстом, есть наша экспертиза, то есть налицо необходимость анализировать значительный массив принятых документов с точки зрения достижения их целей. До сих пор мы ставили задачу решения той или иной проблемы на входе, при принятии акта, но потом никто не анализировал, была ли достигнута эта цель. Презюмировалось, что проблема решается самим принятием акта, что, конечно же, часто не так. Задачей нового инструмента станет отслеживание действия документов, уже прошедших процедуру ОРВ. Ведь есть много примеров того, что проблема вызвана не отсутствием регулирования, а комплексом других причин.
— По какому принципу сейчас выбираются акты для экспертизы?
— Предложение провести экспертизу могут направить и заинтересованные органы власти, и деловые ассоциации, и конкретные компании. Главным условием является обоснование проведения экспертизы. В нем, в частности, необходимо отразить срок, в течение которого проблема существует, степень ее массовости, примерный расчет расходов или издержек, возникающих в связи с соблюдением этого нормативно-правового акта. Мы составляем список таких предложений, а затем, на заседаниях консультативного совета по ОРВ, в который входят представители федеральных ведомств, деловых ассоциаций, науки, обсуждаем и утверждаем окончательный перечень документов, подлежащих проверке в рамках экспертизы.
— С 1 января 2014 года регионы в обязательном порядке должны внедрить у себя оценку регулирующего воздействия. Как идет работа в этом направлении?
— Глубина внедрения ОРВ, степень внимания к проблеме везде разные, но абсолютно все регионы этим занимаются. На данный момент 77 субъектов РФ уже утвердили собственные порядки проведения ОРВ. В более чем 50 субъектах определены уполномоченные органы, наделенные полномочием по осуществлению ОРВ, а примерно в трети регионов заключения готовятся на регулярной основе.
Мы пристально следим за этой работой. Вряд ли кто-то ожидал, что с 1 января она будет проводиться одинаково эффективно во всех регионах. Для многих из них это новая технология, поэтому никаких иллюзий у нас не было. Чтобы добиться полноценного внедрения ОРВ, нужны мотивация, внимание со стороны высшего руководства региона, кропотливая работа с региональным деловым сообществом, которое сегодня не верит, что его мнение будет услышано. На федеральном уровне такого эффекта новизны от ОРВ уже нет, а в регионах предприниматели пока даже не ждут, что с ними кто-то будет работать. Эту ситуацию нужно менять, налаживать взаимодействие с предпринимателями и экспертами. В противном случае одно лишь размещение документа на сайте никакого эффекта не даст.
Подготовил И. Я. РАБИНОВИЧ
