Обучать и убеждать

В июле 2013 года вступил в силу Федеральный закон № 176-ФЗ, в соответствии с которым уже в 2014 году оценка регулирующего воздействия (ОРВ) должна быть внедрена в деятельность органов государственной власти всех субъектов РФ. Какова роль этого инструмента в системе государственного регулирования? Как он может использоваться на региональном уровне? Каков эффект от внедрения оценки регулирующего воздействия? На эти и другие темы мы побеседовали с министром экономики и планирования Ульяновской области, доктором экономических наук, профессором Олегом Владимировичем АСМУСОМ. Выбор темы и собеседника неслучаен: именно Ульяновская область по результатам рейтингов уже третий год удерживает лидирующую позицию по внедрению ОРВ.

— Олег Владимирович, оценка регулирующего воздействия для зарубежных стран — механизм далеко не новый, в отличие от России. Как происходит ее внедрение в Ульяновской области?

— Действительно, оценка регулирующего воздействия давно распространена в мире и вошла в практику работы госаппарата в Австралии, США, европейских странах. В Швейцарии и во Франции механизм ОРВ закреплен на уровне конституций. Введение оценки регулирующего воздействия, сопоставление издержек с положительными эффектами, проработка альтернативных вариантов достижения общественно значимых целей и проведение публичных обсуждений с адресатами регулирования — то есть теми социальными группами, на которые будет направлено то или иное решение, — стали реакцией на возрастающие объемы нормотворчества и сложность самих государственных регулирующих документов.

Для России это новое направление, связанное с переосмыслением всего нормотворческого процесса. Ульяновская область встала на этот путь в конце 2011 года. В ноябре 2011 года были внесены изменения в положение о министерстве экономики и планирования в части наделения его полномочиями по применению ОРВ. Нача­ло было положено. Процедура проведения ОРВ в регионе включает в себя следующие основные элементы:

— анализ проблемы, решению которой посвящена новая нормо­творческая инициатива (отмечу, что процедуре ОРВ подлежат и проекты законодательных актов Ульяновской области);

— расчет возможных выгод или издержек как для бизнеса, общества, так и для государства;

— проведение публичных обсуждений со всеми заинтересованными сторонами, которые будут вовлечены в действие регулирующего решения.

По итогам этой работы готовится заключение об оценке регулирующего воздействия (его составляет министерство экономики и планирования Ульяновской области). В случае получения отрицательного заключения по результатам ОРВ, то есть если в заключении сделан вывод о наличии положений, вводящих избыточные, необоснованные обязанности, запреты и ограничения для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности, об отсутствии достаточного обоснования решения проблемы предложенным способом регулирования, разработчик акта обязан устранить эти недочеты.

В нашем регионе ОРВ выполняет функцию блокиратора неэффективных решений. В некоторых практиках заключение об ОРВ может носить лишь информационно-рекомендательный характер. Ульяновская область выбрала другой путь, более сложный, но, на мой взгляд, более эффективный.

— Знаю, что в Ульяновской области внедрение процедуры идет активно и даже опережающими темпами по сравнению с другими регионами...

— Вы правы, мы взяли очень хороший темп. Положительные достижения по внедрению процедуры ОРВ на территории региона совсем недавно в очередной раз получили федеральное признание, поскольку 28 марта Ульяновской области выпала честь принять выездное заседание рабочей группы по вопросам взаимодействия с регионами Консультативного совета по ОРВ при Минэкономразвития России. Дирек­тор профильного департамента федерального ведомства В. А. Живулин отметил высокие качество и темпы работы наших специалис­тов и подчеркнул, что, по предварительной оценке департамента, Ульяновская область является одним из самых успешных субъектов по внедрению данной процедуры. Безусловно, такая высокая оценка является стимулом для достижения новых высот.

— Можно ли сказать, что руководители областных органов власти, рядовые гражданские служащие, предпринимательское сообщество, население признают значимость процедуры ОРВ для региона?

— Пока не все в Ульяновской области осознают важность и необходимость внедрения этой процеду­ры. Скажу больше, очень многие воспринимали и воспринимают это нововведение с непониманием. Именно поэтому мы не только ведем разъяснительную работу в СМИ, но и проводим личные встречи с потенциальными участниками процедуры. В прошлом году в рамках «Губернаторских чтений» в течение года сотрудники министерства читали лекции студентам региональных вузов о роли ОРВ в государственном и муниципальном управлении. А встречи с предпринимательским сообществом носят постоянный характер.

— Кстати, о предпринимательском сообществе. Получит ли бизнес какие-то реальные преимущества благодаря ОРВ?

— Процедура ОРВ повышает качество государственного регулирования за счет своей открытости и прозрачности. Каждый предприниматель может принять участие в обсуждении, сформулировать свои замечания и предложить альтернативные варианты регулирования. Пожалуй, в сфере государственного регулирования нет более открытого для общества механизма. Бизнес может увидеть, точнее, уже увидел и ощутил, насколько реально повлиять на государственные инициативы в сфере регулирования предпринимательской деятельности.

Кроме того, процедура ОРВ предполагает, что в заключении, которое будет подготовлено по результатам проведения процедуры, должны быть отражены все замечания участников. И каждый из этих участников может проследить, учтены ли его идеи в конечном документе.

— С предпринимателями более или менее понятно. А каким образом другие участники регулирующих инициатив смогут выразить свое мнение?

— ОРВ позволяет согласовать интересы различных групп субъектов регулирования, дает возможность обсудить принимаемый акт всем участникам и высказать свои замечания к нему. Как показывает практика, не всегда для оценки достаточно получить лишь позицию предпринимательского сообщества, кроме того, не во всех случаях оно проявляет высокую активность. И особенно затруднительно получить отклик, когда вопрос напрямую не связан со сферой их деятельности (например, если проект нормативно-правового акта затрагивает сельское хозяйство, а предприниматель работает в промышленной сфере).

Подготавливая заключение по нормативным правовым актам, министерство в прошлом году внедрило в практику широкое использование исследовательских процедур. Были спроектированы и организованы опросы мнения населения и экспертные опросы по ряду нормотворческих инициатив. Эта практика нова для самой процедуры ОРВ, и здесь мы пионеры.

В такой системе, как ОРВ, главное — открытость, прозрачность и возможность для простых жителей области и экспертов выразить свое мнение на любом этапе проведения оценки. Тогда ошибок не будет, решение окажется взвешенным, и уж точно будет исключена его зависимость от какого-то одного человека.

— Планируется ли ввести ОРВ в муниципальных образованиях области?

— Отмечу, что, согласно федеральному законодательству, процеду­ра ОРВ подлежит внедрению в Ульяновске начиная с 1 января 2015 года, в муниципальных районах и остальных городских округах — с 1 января 2016 года, в городских и сельских поселениях — с 2017 года.

— Успеют ли муниципалитеты подготовиться к таким серьезным нововведениям?

— Не спорю, что для органов местного самоуправления это сложная и трудоемкая процедура. К числу главных факторов, сдерживающих внедрение ОРВ в муниципальных образованиях области, можно отнести отсутствие свободных штатных единиц в структурах, ответственных за проведение этой процедуры. Как правило, на местном уровне такими структурными подразделениями являются отделы, совмещающие несколько направлений — инвестиции, развитие предпринимательства, экономический мониторинг и анализ — и имеющие штатную численность четыре сотрудника. Еще одним сдерживающим фактором является отсутствие практики проведения ОРВ и необходимой квалификации сотрудников.

Однако есть федеральный закон и есть обозначенные в нем сроки. Министерство экономики и планирования Ульяновской области прилагает все усилия для того, чтобы процесс внедрения ОРВ в муниципалитетах шел максимально планомерно и скоординированно. На региональном уровне уже создана вся необходимая нормативно-правовая база для такой работы. Еще в 2013 году мы начали работать с пятью пилотными проектами — таким образом, начало умного регулирования на местном уровне положено. В апреле 2013 года были подписаны соглашения о взаимодействии при проведении оценки регулирующего воздействия между министерством экономики и планирования Ульяновской области и администрациями пилотных муниципальных образований. В соглашениях закреплены основные ориентиры и сроки внедрения отдельных элементов процесса.

В течение прошлого года мы отработали с пилотными муниципальными образованиями схему встраивания ОРВ в процесс принятия решений, выбрали схемы проведения ОРВ. Был проведен ряд

обучающих семинаров. По итогам года в пилотных муниципалитетах утверждена вся необходимая правовая база, достигнуты договоренности о сотрудничестве с предпринимателями. В двух муниципальных образованиях уже начата практическая деятельность. Остальные муниципалитеты будут постепенно присоединяться к пилотным исходя из кадровых и организационных возможностей для внедрения ОРВ.

— Какими вы видите основные задачи ОРВ на ближайшую перспективу?

— Строить, обучать и убеждать. Необходимо расширять эффективную практику ОРВ не только на региональном уровне, но и в муниципальных образованиях Ульяновской области. С муниципалитетами работа будет проходить в более тесном ключе. Процедура ОРВ должна восприниматься не как излишний и обременительный механизм, а как привычный процесс, понятный и разработчикам регулирующих решений, и бизнесу, и обществу. Наша задача убедить окружающих в том, что на данный момент это единственный механизм, обес­печивающий прозрачность принятия решений начиная с самого раннего этапа их формирования.

Подготовил М. А. ЦУЦИЕВ