Работа над ошибками

Форум-выставка «Госзаказ-2014» прошел на этот раз более собранно и компактно, чем предыдущие. Минэкономразвития России было представлено гораздо скромнее, а в подборе ВИП-гостей и спикеров сильнее ощущался крен в сторону столицы. Федеральный закон № 44-ФЗ о контрактной системе начал действовать, пришло время анализировать первый практический опыт.

Сделайте нам красиво

Мэр Москвы С. С. Собянин, приветствуя участников форума, отметил, что сегодня можно подвести некие итоги большого пути по созданию цивилизованной контрактной системы в России. По его словам, пройден путь от полного беспредела к прозрачной и открытой конкурентной системе, одной из лучших в мире. Про­изошло это во многом благодаря Министерству экономического развития РФ и Федеральной антимонопольной службе. Были сэкономлены триллионы рублей, и сам облик государства во взаимоотношениях с бизнесом и обществом во многом изменился. Новый федеральный закон мэр назвал еще одним шагом вперед, отметив, что он касается не только торгов, но и планирования и контроля исполнения государственных заказов. Система благодаря этому становится гибче и эффективнее, полагает мэр столицы.

Если рассуждать об одном-двух заказах для Москвы, то, наверное, никакая федеральная система не нужна, продолжил он. Хватит хорошего менеджера, который сам, вручную, примет необходимые решения. Но речь идет о десятках и сотнях тысяч контрактов и сотнях миллиардов рублей, которые распределяются между поставщиками услуг и товаров. Здесь одной добросовестности недостаточно, нужны понятные и прозрачные электронные торги. Благодаря им Москва, согласно заявлению градоначальника, сберегла для бюджета каждый четвертый рубль. Но любой системе, подчеркнул мэр, нужны достойные люди — добросовестные исполнители и креативные чиновники. И новая контрактная система как раз позволяет привлекать их.

Руководитель ФАС И. Ю. Артемь­ев, которого Собянин назвал «в хорошем смысле крестным отцом» контрактной системы, тоже считает, что за десять лет с момента проведения первого форума пройден огромный путь. Людей, работающих в данной сфере, он оценивает как цвет нашей страны. По его мнению, Россия наряду с Южной Кореей, Сингапуром и Бразилией смогла внедрить у себя современные телекоммуникационные достижения в реальную практику госзаказа. Учитывая масштабы страны, то, что сделано, не имеет прецедента. «Там, где было темно и непрозрачно, включили свет. То, что граждане, налогоплательщики, могут знать, куда потрачен каждый рубль, дорогого стоит», — уверен Артемьев. Тем не менее нужно еще больше конкуренции и более масштабно привлекать малый бизнес к торгам. «И сделать все это нужно красиво и быть первыми в мире на этом направлении!» — сказал Артемьев.

Глава департамента госзакупок Службы государственного заказа Рес­публики Корея Сангу Джи дипломатично выразил надежду на то, что выставка поможет корейским предприятиям выйти на российский рынок через процедуры госзаказа. Президент Московской ассоциации предпринимателей А. Е. Поденок также предположил, что форум с его контактным полем принесет его участникам практическую пользу. Очень приятно, сказал он, что неверие бизнеса в систему закупок падает с каждым годом. Раньше многие не верили в то, что можно принять участие в конкурсных процедурах и победить, теперь ситуация меняется. Поденок верит в способность Федерального закона № 44‑ФЗ привлечь к закупкам новых участников. С этими словами он и ударил в символический гонг, возвестив открытие «Госзаказа-2014».

Вызовы приняты

Никакого драйвера у российской экономики не будет, если им не станет государственный заказ, объявил, открывая пленарное заседание, депутат Мосгордумы О. Е. Бочаров. Зацепиться за государство как за инвестора, который гарантирует сбыт, — важная задача для бизнеса сегодня. Именно на контрактную систему парламентарий возлагает надежды на улучшение среды обитания горожан. «Как человек я не хочу, чтобы в эпоху кризиса социальные гарантии закончились простыми декларациями», — подчеркнул он. Руководитель ФАС России, которому он передал эстафету, сразу предупредил аудиторию, что он будет говорить мало хорошего про госзаказ. Практика первого квартала 2014 года обозначила несколько серьезных вызовов, на которые необходимо реагировать. Возможно, в спешке при подготовке проекта федерального закона были допущены ошибки, дал понять Артемьев. Проект подготовили в срок, с задачей справились с честью, но теперь предстоит исправлять недочеты.

Некоторые вещи, о которых мечтали лоббисты и жулики, оказались-таки в тексте закона, признал докладчик. Следовало усилить требования к предварительной квалификации при электронном аукционе, в то время как строительное лобби вообще добивалось того, чтобы все, что связано с этой отраслью, разыгрывалось через конкурс. В итоге контракты на сумму свыше 150 миллионов рублей действительно были выведены за рамки аукционов. Про конкурсы Артемьев эмоционально отозвался так: «Где-то рядом в каптерке стоит чайник на пару, конверты открываются и делаются звонки о том, что нужно поменять оферту». Речь идет в общей сложности о нескольких триллионах рублей, уточнил глава антимонопольного ведомства. А если госслужащий при этом получил взятку (откат), он уже не может контролировать качество. «Не аукцион — враг качества, а откат», — последовал краткий вывод.

Наметилась и практика укрупнения заказчиками лотов с целью увеличить сумму контракта до заветных 150 миллионов. Желание то же — уклониться от проведения электронных аукционов. Эту проблему Артемьев назвал ключевой. «Надо будет думать и менять это правило однозначно, в отношении типовых строек прежде всего», — сказал он. Есть и другие трудности. Например, как можно правильно оценить опыт участника торгов? В последний момент в тексте закона появилось положение о том, что требования к материальным и людским ресурсам будут устанавливаться заказчиком самостоятельно. «Кто-нибудь в зале может объяснить, что важнее: два трактора или три бульдозера, один кандидат наук или два прораба?» — задал риторический вопрос глава ФАС. При отсутствии объективных критериев одни участники получают на конкурсе дополнительные баллы, а другие нет. В итоге количество подрядчиков снижается.

Кроме того, как выяснилось, кое-кто стал пользоваться неопределенностью в формулировках, которые касаются конкурса с ограниченным участием, и устанавливать произвольные требования к участникам. «Происходит заточка под нужного подрядчика, то есть грубейшее нарушение законодательства, похожее на мошенничество», — резюмировал Артемь­ев. К сожалению, и фактов закупки у единственного поставщика не стало меньше. Как сообщил докладчик, Мин­обороны и Минтранс России продолжают обращаться к руководству страны с просьбами оградить их от конкурентных процедур, хотя сотни фирм могли бы поставлять им обмундирование, питание, топливо и другие товары. Такая неконкурентная практика не только не искоренена, но стала развиваться дальше. Что касается сухих цифр, то за первые три месяца 2014 года через систему госзаказа было закуплено товаров, работ и услуг на 457 миллиардов рублей. Многие заказчики, готовясь к переходному периоду, произвели масштабные закупки впрок по старому Федеральному закону № 94-ФЗ.

По-прежнему сохраняется возможность обхода законодательства о контрактной системе через механизм субсидий, добавил глава ФАС. Местные власти имеют право до 2017 года вообще не проводить торги, выделяя субсидии муниципальным предприятиям, а те могут самостоятельно устанавливать для себя процедуры закупок. До четверти бюджета выводится таким образом из-под действия нового федерального закона. Деньги, по словам Артемьева, опять достаются избранным, прикормленным предпринимателям. «Эта система должна быть уничтожена», — заявил он. Вообще надо ускорить перевод конкурсов в электронную форму, повторил докладчик свой ключевой тезис.

Чашки, ложки и портянки

После принятия закона о контрактной системе вырос объем обязанностей заказчиков, что потребовало целого штата профессионально подготовленных работников. Справиться с решением новых задач могут далеко не все учреждения и организации. Отсюда и происходит интерес заказчиков к централизации закупок, отметил заместитель руководителя Рособоронпоставки М. А. Иванов, как бы отвечая на упрек Артемьева. В мировой практике такое далеко не ново, заметил он, сославшись еще на опыт Финляндии образца 1941 года, а также Франции, Швеции и Дании. Федеральное агентство, которое представляет Иванов, как раз занимается поставками вооружения, военной, специальной техники и материальных средств для Минобороны, МВД, ФСБ и других силовых структур. По его логике, чем больше объем заказа, тем выше интерес к нему возможных исполнителей, а значит, и конкуренция между ними. Естественно, при этом дополнительно экономятся бюджетные средства. Пока, тем не менее, среднее количество участников на одну закупку крайне низкое, признал сам же представитель агентства.

Значительное количество торгов не приводит к заключению контрактов. Так, в 2013 году по линии Рособоронпоставки не состоялось более 240 процедур на сумму свыше 27,5 миллиарда рублей. Основная причина заключалась в отсутствии заявок участников. Кого-то из них не устраивали предложенные сроки исполнения заказа, кто-то просто вовремя не отследил необходимую информацию или не продлил свои лицензии. Каждая четвертая заявка была отклонена из-за несоответствия законодательству и требованиям заказчика. Грубые ошибки вызваны либо незнанием закона, либо невнимательностью при подготовке документов. В условиях бюджетного финансирования оплата должна производиться в пределах календарного года, а перенос торгов на 40 дней и более — это потеря времени. Поэтому докладчик предложил кроме принятия разъяснительно-воспитательных мер дать участникам возможность вносить исправления в заявки до их официального отклонения. Здесь его вдохновляет положительный опыт США.

На вопрос о допуске малого бизнеса к оборонному заказу Иванов ответил так: «У нас малый бизнес — это в основном индивидуальные предприниматели, которые в силу требований закона в поставках по гособоронзаказу участвовать не могут». Уточняющий вопрос насчет чашек, ложек и портянок, которые могли бы поставлять даже ИП, фактически остался без ответа. Многое из данного ассортимента, как было сказано, также приобретается у единственного участника торгов.

Счетная палата РФ разделяет озабоченность ФАС по поводу практики ухода от конкурентных процедур через субсидии, следовало из выступления ее аудитора М. С. Рохмистрова. В качестве известного примера он напомнил о скандальном приобретении дорогих автомобилей на Сахалине. Относительно сокращения предварительных квалификационных требований к участникам однозначного мнения у аудитора нет. Параметры таких требований должны поддаваться учету и быть понятными с точки зрения конкурсных процедур. Руководствоваться только ценой, тем более при заказах на возведение социально значимых объектов, нельзя. Рохмистров также является сторонником максимально широкого внедрения передовых технологий в систему госзаказа, поскольку электронная форма проведения торгов позволяет осуществлять практически стопроцентный контроль.

Один из творцов Федерального закона № 44-ФЗ, ныне заместитель министра РФ по развитию Дальнего Востока К. И. Степанов, оценивая первые результаты применения своего детища, констатировал: «Писанины стало больше». Работа над ошибками в его представлении должна заключаться, во-первых, в пересмотре величины штрафов, зависящих сегодня от объема контракта. Некоторые участники опасаются вероятных миллионных санкций. Во-вторых, действительно есть проблема с количеством участников торгов, порой их буквально приходится затаскивать туда. И электронный аукцион перечисленных проблем не решает, хотя министерство относится к нему хорошо. Кроме того, необходимо, по выражению Степанова, повышать гибкость исполнения контрактов. «Проблема конца года» всем тоже хорошо известна, а работу, выполненную не в срок, заказчик не имеет права оплачивать. В частном секторе подрядчик заканчивает начатое и за вычетом неустойки получает свои деньги. Подобную практику можно было бы распространить и на сферу госзаказа, считает замминистра.

Торг уместен?

Говоря о практике закупок, заместитель директора Департамента по развитию ФКС Министерства экономического развития РФ Д. А. Готовцев вкратце сравнил опыт пилотных регионов 2013–2014 годов. Так, в первом квартале текущего года по сравнению с аналогичным периодом 2013‑го резко сократились объемы закупок у единственного поставщика. Но если оценивать ситуацию в целом, то муниципальные образования с трудом справляются с возросшим объемом задач. Вообще практика субъектов РФ очень интересна министерству. На федеральном уровне дело обстоит проще при меньшем количестве участников процесса. Для обмена опытом и формирования единых подходов Готовцев предложил создать общественный совет контрольных органов под эгидой Счетной палаты. Такой орган мог бы формулировать и свои предложения законодателям.

Представители регионов охотно делились информацией. Так, в Респуб­лике Башкортостан резко возросло количество мелких торгов, однако для бизнеса конкурировать за 20–30 тысяч рублей оказалось не особенно интересно. По этой причине началось массовое внесение изменений в планы-графики закупок. А в Калужской области утроилось общее количество конкурсных процедур и, естественно, развернута активная подготовка кадров. Для этого создали специальный учебный центр, через который в 2013 году прошло более 1,5 тысячи человек. Правда, 20% свежеиспеченных специалистов уволились сразу, получив свидетельства. Многие заказчики в этом субъекте РФ с закупками тоже не спешат, приберегают лимиты бюджетных средств на конец года, поскольку ждут поправок к закону о контрактной системе.

В Тульской области регулятором размещения госзаказа стало министерство финансов. Еще год назад туляки создали бюджетное учреждение, впоследствии преобразованное в казенное, которое ведает соответствующими вопросами. Типовые контракты, разработанные ранее под Федеральный закон № 94-ФЗ, переделываются согласно новым требованиям законодательства. Руководство соседней Московской области, подобно коллегам из Башкортостана, решает задачу централизации и сбалансированности государственных и муниципальных закупок. Создана региональная информационная система, позволяющая контролировать закупки на предмет их соответствия закону — в частности, для того чтобы исключить приобретение товаров, работ или услуг с избыточными характеристиками. Более того, специальная межведомственная комиссия отдельно рассматривает каждую закупку на сумму свыше 50 миллионов рублей. Цель та же — максимальная экономия средств.

В Республике Бурятия в начале 2014 года столкнулись с ухудшением работы официального интернет-сайта госзакупок в связи с возросшей нагрузкой. Также в регионе отмечено падение интереса потенциальных поставщиков к участию в торгах. Случается даже, что разыгрываются лоты по 600 рублей. Расходы на участие в подобных процедурах превышают суммы контрактов. «Куда мы идем?» — прозвучал вопрос, адресованный представителю Минэкономразвития России. Беспокоятся в Бурятии и насчет вопросов заключения контрактов жизненного цикла, чтобы в дальнейшем избежать претензий со стороны надзорных органов. В Москве же, где автоматизирована вся сфера госзакупок, формируется банк типовых технических заданий. Такая стандартизация должна устранить вероятность нарушения законодательства заказчиком.

А. В. БОРИСОВ