Предоставление бюджетного кредита непосредственно государством — одно из перспективных направлений кредитования. Льготные условия выдачи займа, возможность реструктуризации задолженности делают его привлекательным для получателя. В то же время для государства это эффективный способ управления денежной ликвидностью.
Тема предоставления бюджетных кредитов сегодня достаточно актуальна и с точки зрения законодательства, и с точки зрения судебной практики. Бюджетное законодательство в части предоставления бюджетных кредитов меняется и совершенствуется с учетом не только результатов, связанных непосредственно с выдачей и возвратом бюджетных кредитов, положительного европейского опыта, но и правоприменительной практики. В статье рассмотрен вопрос предоставления бюджетного кредита с учетом изменений бюджетного законодательства и сложившейся судебной практики, а также приведен анализ норм бюджетного и гражданского права по вопросу, касающемуся заключения договора по предоставлению бюджетного кредита.
Бюджетный кодекс, введенный в действие с 1 января 2000 года в соответствии с Федеральным законом от 9 июля 1999 года №
В статьях 76 и 77 предусматривалась возможность предоставления кредитов юридическим лицам, не являющимся государственными или муниципальными предприятиями, либо государственным и муниципальным предприятиям. Кредит мог предоставляться Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием и носил строго целевой характер. Такой кредит предоставлялся на условиях возмездности и возвратности.
Закон №
Соотношение норм бюджетного и гражданского законодательства
Исключение из Бюджетного кодекса статей 76, 77 и введение статей 93.2, 93.3, 93.4, 93.5 не только связано с изменениями, коснувшимися условий предоставления бюджетного кредита и субъектного состава, но и вызвано требованиями, сложившимися в условиях применения законодательства на практике. Если обратиться к судебной практике в период действия статей 76 и 77, то видно, что суды сталкивались с проблемой соотношения бюджетного и гражданского законодательства. При этом судами выносились различные решения в части применения норм Бюджетного или Гражданского кодексов. Так, в постановлении Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 года № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» были даны разъяснения, которые заключались в том, что при рассмотрении споров, возникших в связи с предоставлением юридическому лицу публично-правовым образованием или уполномоченной кредитной организацией бюджетных средств на возвратной и возмездной основе (статья 76 БК РФ), судам необходимо исходить из того, что эти отношения в силу статьи 2 Гражданского кодекса, пункта 1 статьи 76 Бюджетного кодекса носят гражданско-правовой характер, поскольку не основаны на административном или ином властном подчинении одной стороны другой.
Соотношение норм гражданского и бюджетного законодательства имело место не только в случаях предоставления бюджетных кредитов, но и в иных случаях применения норм Бюджетного кодекса на практике. Так, в постановлении Президиума ВАС РФ от 2 ноября 2010 года № 7971/10 по делу № Ф24‑4621/2008 был сделан вывод о том, что в части признания договора заимствования ничтожным нормы Бюджетного кодекса не должны быть применены, поскольку на возникшие правоотношения распространяются нормы Гражданского кодекса. Это отличалось от решений, вынесенных судами первой, апелляционной и кассационной инстанций, которые признавали спорный договор заимствования ничтожной сделкой, не соответствующей нормам Бюджетного кодекса.
По применению сроков исковой давности к возврату кредитов и, соответственно, применению норм гражданского законодательства к возникшим правоотношениям по предоставленному кредиту оценка также была дана в указанном постановлении Пленума ВАС РФ № 23. В нем определено применение сроков исковой давности, установленных нормами Гражданского кодекса к бюджетным правоотношениям. Применимо к правоотношениям, возникшим:
- в связи с предоставлением на возвратной и (или) возмездной основе бюджетных денежных средств, в том числе бюджетных кредитов за счет средств целевых иностранных кредитов (заимствований) и иных бюджетных кредитов (ссуд), включая требования по уплате процентов и (или) иных платежей, предусмотренных законом и (или) договором (соглашением), в том числе требования о неосновательном обогащении и возмещении убытков;
- по обязательствам целевого финансирования юридических лиц, условием предоставления которого являлась передача акций в собственность Российской Федерации;
- из договоров и иных сделок об обеспечении исполнения указанных в настоящем пункте обязательств.
В соответствии с пунктом 4 статьи 93.4 БК РФ срок исковой давности, установленный гражданским законодательством, не применяется и временными параметрами не ограничивается. В статье 93.4 БК РФ к вышеперечисленным правоотношениям, возникшим между Российской Федерацией и заемщиками, был определен порядок применения сроков исковой давности, отличный от сроков, установленных гражданским законодательством, в том числе применение сроков исковой давности к отношениям, возникшим до момента вступления в силу пункта 4 статьи 93.4, что привело к появлению постановления Конституционного суда РФ от 20 июля 2011 года №
Таким образом, с учетом анализа действующего законодательства и сложившейся судебной практики в период действия статей 76, 77 Бюджетного кодекса можно сделать вывод, что к правоотношениям, возникшим в результате предоставления бюджетного кредита, применяются сроки исковой давности, установленные Гражданским кодексом, за исключением правоотношений, указанных в пункте 4 статьи 93.4 БК РФ, в которой установлен срок давности, отличный от общегражданских, указанных в статье 196 Гражданского кодекса. Это, в свою очередь, не противоречит статье 197 Гражданского кодекса, где говорится о специальных сроках исковой давности, устанавливаемых законом. Кроме того, в статье 93.2 Бюджетного кодекса нашла отражение норма о том, что к правоотношениям сторон, вытекающим из договора о предоставлении бюджетного кредита, применяются нормы гражданского законодательства РФ, если иное не предусмотрено Бюджетным кодексом.
Изменения, внесенные Законом № 104-ФЗ
Также хотелось бы провести анализ существенных изменений Бюджетного кодекса в части предоставления бюджетного кредита, внесенных Федеральным законом №
И, конечно же, существенным является появление в Бюджетном кодексе статьи 93.6 «Бюджетные кредиты на пополнение остатков средств на счетах бюджетов субъектов Российской Федерации (местных бюджетов)». Указанная статья внесла ряд особенностей в части предоставления бюджетного кредита. Во-первых, предусмотрена сама возможность предоставления кредита Российской Федерацией субъекту РФ (муниципальному образованию) на пополнение остатков средств на счетах бюджетов субъектов РФ (местных бюджетов) за счет остатка средств на едином счете федерального бюджета. Во-вторых, бюджетный кредит предоставляется субъекту РФ (муниципальному образованию) на основании договора, заключаемого территориальным органом Федерального казначейства с субъектом РФ (муниципальным образованием), на срок, не превышающий 30 дней, при условии его возврата не позднее 25 ноября текущего финансового года.
В-третьих, бюджетный кредит на пополнение остатков средств на счетах бюджетов субъектов РФ (местных бюджетов) дается без предоставления обеспечения исполнения обязательства по возврату, уплате процентов, штрафов и пеней. В-четвертых, если предоставленный бюджетный кредит не погашен в установленный срок, взыскание задолженности по нему, включая штрафы и пени за нарушение срока возврата, обозначенного договором, осуществляется территориальным органом Федерального казначейства за счет доходов от уплаты налогов, сборов и иных обязательных платежей, подлежащих распределению территориальным органом Федерального казначейства в бюджет субъекта РФ (местный бюджет). В-пятых, не допускается реструктуризация обязательств (задолженности), а также заключение мировых соглашений, устанавливающих условия урегулирования задолженности по бюджетному кредиту на пополнение остатков средств на счетах бюджетов субъектов РФ (местных бюджетов). Это условие отличается от норм, предусмотренных частью 10 статьи 93.2 Бюджетного кодекса, в которой установлена возможность реструктуризации обязательств (задолженности). При этом условия реструктуризации устанавливаются соответствующими законами (решениями) о бюджете и принятыми в соответствии с ними актами Правительства РФ, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, местной администрации муниципального образования.
Бюджетный кредитный договор
В соответствии со статьей 93.2 БК РФ бюджетный кредит может быть предоставлен Российской Федерации, субъекту РФ, муниципальному образованию или юридическому лицу на основании договора, заключенного в соответствии с гражданским законодательством РФ с учетом особенностей, установленных настоящим кодексом и иными нормативными правовыми актами бюджетного законодательства РФ. Однако глава 42 Гражданского кодекса «Заем и кредит» в отличие от Бюджетного кодекса, который не разграничивает понятие «договор кредита» и «договор займа», выводит договор кредита в отдельный параграф, обозначая определенные признаки, присущие конкретному виду договора.
Преподаватель МГЮА, юрист С. П. Гришаев в своей статье «Кредитный договор: содержание, виды, исполнение», подготовленной для системы КонсультантПлюс в 2010 году, указывает на то, что кредитный договор можно рассматривать в качестве важнейшей разновидности договора займа. Однако такая точка зрения разделяется не всеми юристами. Разграничение между этими двумя договорами имеет не только теоретическое, но и практическое значение. Были случаи, когда юридические лица, предоставившие взаймы денежные суммы другим юридическим лицам, обвинялись в нарушении законодательства о банковской деятельности и предоставлении кредита без лицензии, хотя по существу речь шла о заключении договора займа.
Данной проблеме посвящено достаточно много трудов. Из их анализа можно сделать вывод о том, что по существу договор по предоставлению бюджетного кредита обладает скорее признаками кредитного договора, нежели договора займа, либо является отдельным видом договора — бюджетный кредитный договор, включающий в себя признаки договоров займа и кредита.
В соответствии со статьей 819 Гражданского кодекса по кредитному договору банк или иная кредитная организация (кредитор) обязуются предоставить денежные средства (кредит) заемщику в размере и на условиях, предусмотренных договором, а заемщик обязуется возвратить полученную денежную сумму и уплатить проценты. Однако, используя в Бюджетном кодексе понятие «предоставление кредита», а не займа, законодатель приравнивает государственные органы, органы субъекта РФ, выступающие от имени РФ или субъекта РФ, предоставляющие кредит от имени публично-правового образования, к кредитным организациям. Поскольку Бюджетный кодекс в статье 93.2, регулирующей порядок заключения договора и соотношения с нормами гражданского законодательства, говорит о предоставлении кредита, а не займа, решить вопрос об отнесении договора по предоставлению кредита к кредитным договорам было бы возможно в случае внесения изменений в статью 819 Гражданского кодекса. Необходимо определить в качестве кредитора не только банк и иную кредитную организацию, но и публично-правовое образование, что не противоречит статье 124 ГК РФ. Согласно этой статье Российская Федерация, республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа, а также городские, сельские поселения и другие муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений — гражданами и юридическими лицами. Однако проект Федерального закона № 475386 «О внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвертую Гражданского кодекса, а также отдельные законодательные акты РФ» (принятый Госдумой в первом чтении еще 27 апреля 2012 года) не предусматривает внесение изменений в статьи, касающиеся договоров займа и кредита, с учетом положений бюджетного законодательства.
