В статье сделан краткий анализ завершившейся трехлетней программы приватизации и дана общая оценка очередным приватизационным планам правительства. Новая приватизационная программа в целом выглядит более умеренной и обоснованной. В то же время перспективы, связанные с прекращением участия государства в капитале некоторых крупных компаний, вызывают вопросы.
Федеральная программа приватизации на 2011–2013 годы: некоторые итоги
Для того чтобы объективно оценить результаты приватизационной программы на
В целом за
Формирование вертикально интегрированных структур (ВИС) оставалось одним из важных направлений государственной политики в сфере отношений собственности. В
Главной особенностью трехлетней приватизационной программы стали продажи федеральных пакетов акций через определяемых правительством частных продавцов (в основном инвестиционные банки) на основании поправок в действующий закон о приватизации, принятых весной 2010 года. Всего за 2011—2013 годы было проведено 13 таких сделок с акциями российских компаний с госучастием на общую сумму 585 миллиардов рублей. При этом около 44% этой величины пришлось на сделки квазиприватизационного характера, по результатам которых бюджет непосредственно ничего не получал. Речь идет о дополнительных эмиссиях «Объединенной зерновой компании» (на 5,95 миллиарда рублей в 2012 году) и Банка ВТБ (на 102,5 миллиарда рублей в 2013 году), а также о продаже в 2013 году со стороны ОАО «Роснефтегаз» 5,66% акций ОАО «НК «Роснефть» в пользу BP на сумму 148,1 миллиарда рублей в рамках сделки по приобретению акций TНK-BP.
Бюджетный эффект
Формально — с точки зрения бюджетных доходов — программа была выполнена и даже перевыполнена. За три года федеральный бюджет получил 25,67 миллиарда рублей, что составило 160% от задания, определенного в приватизационной программе (16 миллиардов рублей без учета сделок с акциями крупнейших компаний). Однако нормативный статус и величины зафиксированных в приватизационной программе оценок бюджетных доходов радикально отличаются от данных бюджетной росписи. Данные отчетов об исполнении федерального бюджета (по источникам внутреннего финансирования дефицита), представленных на сайте Федерального казначейства, отражены на рисунке 1. К этим цифрам необходимо добавить средства, полученные Центробанком РФ от продажи 7,58% акций Сбербанка в 2012 году (159,3 миллиарда рублей).
Всего за три года действия приватизационной программы от продажи акций и других форм участия в капитале (включая акции крупнейших компаний) федеральный бюджет получил около 371 миллиарда рублей без учета доходов от продажи земли и различного имущества. С одной стороны, эта величина многократно превышает оценки доходов, содержавшиеся в программе (без учета основных поступлений от приватизации за счет акций крупнейших компаний, имеющих высокую инвестиционную привлекательность): 6 миллиардов для 2011 года и по 5 миллиардов для 2012 и 2013 годов, то есть совокупно 16 миллиардов рублей. С другой стороны, поступления в федеральный бюджет от продажи акций оказались примерно в 2,7 раза меньше оценки в 1 триллион рублей, которая давалась в предыдущей приватизационной программе, с учетом поступления от возможной продажи акций крупнейших компаний в случае принятия Правительством РФ отдельных решений.
В целом скорее можно говорить об избыточном оптимизме приватизационных планов, чем об их плохой реализации. Изначальная версия программы была относительно реалистичной, чего нельзя сказать о тех изменениях, которые были внесены в нее в июне 2012 года. Тогда произошла серьезная радикализация приватизационных планов применительно к крупнейшим компаниям, где государством допускалось уменьшение своей доли в капитале. В отношении большей половины из десяти компаний, изначально включенных в приватизационную программу (кроме Сбербанка, «Российских железных дорог» и Федеральной сетевой компании Единой энергетической системы), было заявлено прекращение участия государства в их капитале до 2016 года. Аналогичная перспектива была обозначена и для половины из десяти других компаний, за счет которых намного расширился перечень предлагаемых к приватизации крупнейших активов.
Такой резкий разворот приватизационной политики в сторону отказа государства от контроля совокупно более чем над десятком крупнейших компаний общенационального значения не сопровождался никакими балансирующими мерами, за исключением возможного сохранения у Российской Федерации «золотой акции» в менее чем половине из них («Объединенная зерновая компания», «Зарубежнефть», «РусГидро», «Аэрофлот» и «АЛРОСА»).
За три года действия приватизационной программы федеральный бюджет получил около 371 млрд рублей от продажи акций и других форм участия в капитале
Новая программа приватизации
Теперь о прогнозном плане (программе) приватизации федерального имущества на
Что касается целевых ориентиров действующего прогнозного плана, то в нем отсутствуют прямо сформулированные задачи государственной политики в сфере приватизации, чего не было ни в одной приватизационной программе начиная с 2002 года. Их заменяет отсылка на достижение целей и задач, предусмотренных госпрограммой «Управление федеральным имуществом» (без всякой конкретизации), но главным образом на указ Президента РФ от 7 мая 2012 года № 596 «О долгосрочной государственной экономической политике». Этот указ предусматривает завершение до 2016 года выхода государства из капитала компаний несырьевого сектора, не относящихся к субъектам естественных монополий и организациям оборонного комплекса.
В целом новая приватизационная программа выглядит более умеренной и обоснованной, чем предыдущая. Она предполагает сохранение государственного корпоративного контроля за целым рядом компаний, являющихся субъектами естественных монополий и инфраструктуры; компаний, занятых капиталоемкими видами деятельности, сопряженными с длительными сроками окупаемости; структур, играющих большую роль в реализации структурной и промышленной политики, а также выступавших в период острой фазы кризиса
Приватизация крупных компаний: возможные риски
Для бюджета основная проблема при проведении приватизации заключается в том, чтобы избежать распродажи государственного имущества по бросовым ценам, как это нередко случалось на начальном этапе рыночных реформ. И здесь имеется определенное противоречие: в период экономического кризиса у государства действительно возникает соблазн быстрее избавляться от своего имущества, но выручить за него хорошие средства можно лишь в условиях благоприятной экономической конъюнктуры, тогда как при профиците бюджета приватизационные доходы не особенно и нужны. В любом случае приватизация (в силу невозобновляемости источника и одномоментности сделок) может улучшить состояние бюджетной системы лишь на время. Для поддержания способности государства исполнять свои функции и обязательства на регулярной основе не менее важным является и должное соблюдение налоговой дисциплины новыми владельцами активов после их приватизации.
Что касается рисков приватизации на отраслевом уровне, то они более многообразны. Здесь возникают вопросы целесообразности приватизации как таковой, сравнительной экономической и аллокационной эффективности государственного и частного секторов, возможного влияния на развитие отдельных производств, рынков и регионов (выпуск конкретных видов продукции, динамика занятости, инвестиций и инноваций). Для иллюстрации сказанного достаточно обратиться к перечню компаний, где приватизационной программой на
Прежде всего это касается ОАО «Ростелеком», в отношении которого весной 2012 года президентским указом была одобрена реорганизация в форме присоединения к нему ОАО «Инвестиционная компания связи» (более известного как «Связьинвест»). Тогда же состоялось его исключение из перечня стратегических организаций при условии обеспечения контроля государства совместно с Внешэкономбанком над более чем 50% обыкновенных акций «Ростелекома».
В прошлом продажа федерального пакета акций в «Связьинвесте» неоднократно переносилась в силу самых разнообразных причин, связанных с тарифной реформой, социальной нагрузкой региональных операторов связи, являющихся его дочерними и зависимыми обществами, а также ограничениями в сфере национальной безопасности (обеспечение связью силовых ведомств, защита интересов спецпотребителей услуг связи). Практические механизмы разрешения этих проблем в новом формате поглощения «Связьинвеста» «Ростелекомом» пока не раскрываются.
В отношении РОСНАНО в центре внимания закономерно окажется вопрос о возмещении расходов бюджета за прошлые годы на формирование имущественного взноса государства в эту бывшую госкорпорацию и эффективности институтов развития в целом. Применительно к «Объединенной зерновой компании» — об использовании средств, привлеченных по закрытой подписке в 2012 году, а также хранении государственного зернового запаса и участии в товарных и закупочных интервенциях. По «Росспиртпрому» — об обеспечении контроля за алкогольным рынком в условиях заметного падения легальных продаж ликеро-водочных изделий после повышения акцизов и вообще получение бюджетом доходов из этого традиционного для России источника. По столичным аэропортам — о дальнейшем привлечении бюджетного финансирования для их реконструкции, обеспечении транспортной безопасности и, конечно, прозрачности новой структуры капитала.
Общие же для российской экономики риски приватизационного процесса связаны с сохранением у большого числа влиятельных бизнес-групп преимущественной ориентации на перераспределение в широком смысле (поиск ренты в надежде на получение дисконта при продаже государством своих активов, инвестирование в финансовые инструменты, а не в основной капитал) и с ограниченностью средств для участия в приватизации при наличии альтернатив для их вложения. Направление частным бизнесом своих ресурсов на приватизационные цели может привести к сокращению инвестиций в уже принадлежащие ему предприятия и компании, которые нуждаются в капиталовложениях не меньше, чем государственные. При этом привлечение заемных средств нежелательно ввиду уже имеющейся внушительной корпоративной задолженности, а использование бюджетных и квазибюджетных средств чревато негативными социально-политическими последствиями.
Основная проблема при проведении приватизации заключается в том, чтобы избежать распродажи госимущества по бросовым ценам
Какие активы продавать?
Специализация компаний, обозначенных в упомянутом выше Указе Президента РФ № 596 как выходящие за рамки приоритетов по приватизации (сырьевой сектор, субъекты естественных монополий и оборонный комплекс), логична и укладывается в набор видов деятельности, для которого и по зарубежному опыту характерно определенное присутствие государства. В данном контексте речь может идти и о взаимосвязи с проблемой мотивации российского бизнеса: приватизация в указанных секторах, где сбыт в известном смысле является гарантированным, не будет стимулировать его к получению прибыли в жесткой борьбе на высококонкурентных рынках, особенно это касается обрабатывающей промышленности.
В более широком смысле этот вопрос состоит в адекватном для сегодняшней российской экономики определении границ присутствия в ней государства. Здесь следует учитывать мировой опыт, например наличие обширного госсектора в ряде развитых стран в период, когда они находились на стадии, соответствующей нынешней России; значительную роль государственного сектора в экономике стран БРИК в послевоенный период; неоднозначные последствия приватизации в ряде стран третьего мира и переходных экономиках.
Как указано в программе приватизации федерального имущества на
При этом почти треть таких АО (754 единицы) составляли компании, где государству принадлежит миноритарный пакет (до 25% уставного капитала), что не позволяет ему осуществлять должное управленческое воздействие на них. Между тем еще Прогнозным планом (программой) приватизации федерального имущества на 2004 год и основными направлениями приватизации федерального имущества до 2006 года предусматривалась продажа всех принадлежащих государству пакетов акций, составляющих до 25% уставного капитала, в 2004 году, а составляющих до 50% уставного капитала — в 2005 году. Поэтому их целесообразно рассматривать в качестве первоочередных объектов приватизации.
Резкий сдвиг в сторону реализации полных (100% акций) госпакетов, начавшийся в 2007 году, в условиях наличия немалого числа миноритарных пакетов и возрастания их доли в общей структуре федерального портфеля акций выглядит не вполне оправданным. С точки зрения перспектив приватизации следует весьма осторожно подходить к включению в программу однозначно привлекательных пакетов акций (контрольных пакетов акций, акций компаний с хорошим финансово-экономическим положением). Существует большой риск того, что, продав без особого труда ликвидные пакеты, государство останется обладателем невостребованных пакетов акций, к которым в дальнейшем бизнес не будет проявлять никакого интереса.
Однако необходимо иметь в виду, что действующей приватизационной программой в отношении массива компаний, из капитала которых государство намерено выйти, предусмотрен ряд исключений. Помимо акционерных обществ и предприятий, входящих в перечень стратегических организаций, к таковым относятся миноритарные госпакеты акций АО, являющихся дочерними обществами головных компаний вертикально интегрированных структур (предполагается их последующее внесение в уставные капиталы головных обществ соответствующих интегрированных структур), а также находящиеся в федеральной собственности «единичные» акции АО, по которым бюджетные затраты на подготовку к приватизации превышают возможные бюджетные доходы от нее.
Региональный срез
Успешность приватизационных программ на локальном уровне будет определяться характером предлагаемых к приватизации активов и уровнем инвестиционной привлекательности конкретного региона. Если оставить за пределами рассмотрения такой специфический актив, как земельные ресурсы, то в большинстве российских регионов потенциал для традиционной приватизации, способной обеспечить весомые доходы для бюджета, был исчерпан еще к началу
Однако реализация этих возможностей неизбежно будет сталкиваться с определенными ограничениями, вытекающими как из общей экономико-политической ситуации в стране, так и из специфики того или иного региона. Определенное влияние на процессы приватизации будут оказывать результаты перераспределения имущества на основе норм законодательства о разграничении полномочий между различными уровнями публичной власти. Фоном всего этого является серьезная региональная дифференциация не только по имущественной обеспеченности, но и по потребностям в дополнительных доходах.
В целом возможность успешной реализации приватизационной программы на
