Александр Станиславович КАЦУБА, заместитель председателя правительства Хабаровского края — министр финансов края
Виктор Дмитриевич КАЛАШНИКОВ, заместитель председателя правительства Хабаровского края — министр экономического развития и внешних связей края
В Хабаровском крае подготовительная работа к переходу на программно-целевой принцип формирования бюджета началась в 2011 году, в ходе реализации утвержденной правительством края Программы повышения эффективности бюджетных расходов. Координаторами этой работы стали два профильных ведомства — министерство финансов и министерство экономического развития и внешних связей края.
Первые шаги
Прежде всего была создана нормативная база для формирования государственных программ, органами власти инициирована разработка государственных программ по всем основным направлениям деятельности. В результате к концу 2012 года было принято 28 первых краевых государственных программ.
Аналитическое программное распределение бюджетных расходов впервые было подготовлено в конце 2011 года (на 2012 год) по действовавшим на тот момент долгосрочным целевым программам. Это позволило оценить долю расходов бюджета, которая связана с решением программных задач. В 2012 году реализовывалось 14 краевых программ, на которые приходилось до 40% расходов краевого бюджета.
При подготовке бюджета на 2013 год аналитическое распределение было составлено уже в программном комплексе «Бюджет-КС», с помощью дополнительных кодов в сводной бюджетной росписи. Таким образом, мы смогли отслеживать финансирование по программам, хотя и не имели информации о кассовом исполнении программных расходов. При этом в законе о бюджете были закодированы только долгосрочные целевые программы, как этого требовала статья 179 Бюджетного кодекса (в старой редакции). В 2013 году 28 краевых государственных программ взяли на себя уже 91% расходной части бюджета.
В 2013 году мы полностью перешли на программный метод формирования бюджета, который теперь составляется на трехлетний период. Для этого были внесены необходимые изменения во все основные документы: закон о бюджетном процессе, порядок составления проекта краевого бюджета на трехлетний период, порядок конкурсного распределения бюджетных ассигнований с учетом эффективности планируемых мероприятий, порядок и методику планирования бюджетных ассигнований краевого бюджета. Немало внимания пришлось уделить технологической стороне перехода: адаптации программного обеспечения к составлению бюджета в новом формате, разработке особой системы кодирования целевых статей расходов в рамках единой общероссийской классификации.
Наш семизначный код целевой статьи позволяет не только различать программные и непрограммные расходы, подпрограммы, основные мероприятия, отдельные мероприятия, средства федерального и краевого бюджета, но также группировать расходы в рамках пяти уникальных и семи универсальных направлений (по аналогии с универсальными направлениями расходов по приказу Минфина России от 1 июля 2013 года № 65н). Алгоритм кодирования применим к любым расходным обязательствам, что очень удобно для программного планирования и позволяет в последующем легко ориентироваться в огромном массиве целевых статей.
Государственных программ стало 30, лишь около 7% бюджетных средств осталось за их рамками. Эти деньги идут на содержание государственного аппарата, Законодательной думы, Контрольно-счетной палаты Хабаровского края, уполномоченных по правам ребенка и по правам человека, других госструктур, исполняющих необходимые обществу функции, чью деятельность при этом запрограммировать хотя и возможно, но нецелесообразно.
Определение приоритетов — фундамент программного бюджета
Концепция программного бюджета по-новому расставила акценты в процедуре бюджетного планирования. Она дала нам возможность принципиально поменять традиционную концепцию составления бюджета, при которой он формировался «снизу вверх», путем сбора заявок. Государственные программы оказались очень удобны для перехода к составлению проекта бюджета по схеме «сверху вниз». Благодаря утвержденным в них объемам финансирования мы получили основу (так называемую базу) для определения предельных объемов бюджетных ассигнований на планируемый период. В 2013 году мы впервые смогли предварительно оценить объем действующих расходных обязательств и довести до главных распорядителей предельные объемы (или «потолки») расходов на
В условиях ограниченности бюджетных средств на первый план выходит оптимизация расходов бюджета с учетом задач, поставленных Президентом РФ, выполнение взятых социальных обязательств и повышение качества управления общественными финансами. Поэтому региональные государственные программы комплектуются в три блока, или, другими словами, в приоритетные направления. Это «Повышение качества жизни населения», «Устойчивое развитие экономики края», «Повышение эффективности государственного управления». Именно эти приоритеты и определяют содержание краевого бюджета в программном формате. Все расходные обязательства проходят обязательную проверку на соответствие указанным приоритетам.
Эффективность — главный критерий планирования
В соответствии с требованиями бюджетного законодательства ежегодно проводится оценка эффективности реализации государственных программ в целях их отбора для финансирования в очередном бюджетном цикле. Оценку эффективности проводит специально созданная комиссия по утвержденной правительством края методике. Процедура оценки предусматривает анализ выполнения целой системы индикаторов (их около 800), включенных в государственные программы. Индикаторы отражают уровни социально-экономического развития региона, эффективность бюджетных расходов и выполнение задач, определенных госпрограммами.
Майские указы Президента РФ, их оценочные показатели также интегрированы в краевую программную систему. Их выполнение — на особом контроле. В результате в Хабаровском крае достигнуто целевое соотношение уровня зарплат бюджетников — медиков, учителей, работников культуры и соцзащиты, других категорий работающих — и средней региональной заработной платы. В сфере общего образования край занимает лидирующее место среди российских регионов — средняя оплата труда по экономике превышена на 13%.
Местами в детских садах обеспечены 99% детей в возрасте от трех до семи лет. В прошлом году дополнительно введено около 2,5 тысячи мест. Осталось совсем немного, чтобы полностью закрыть очередь для малышей этого возраста.
Серьезный комплекс мер применяется для стимулирования и поддержки рождаемости, в том числе для увеличения количества многодетных семей, которые переходят в эту категорию с появлением третьего ребенка. Помимо материнского капитала выплачиваются солидные единовременные пособия, из краевого бюджета досрочно погашаются ипотечные кредиты. Все это приносит отдачу. В 2013 году родилось на 278 детишек больше, чем годом ранее. Если в 2012 году естественный прирост составил 139 человек, то в
Один из индикаторов экономического развития — доля инвестиций в валовом региональном продукте. Она, согласно указу Президента РФ от 7 мая 2012 года № 596, должна достигнуть к 2018 году 27%. В крае этот показатель уже сегодня составляет 30%. И это несмотря на завершение крупных инвестиционных проектов по строительству нефтепровода «Восточная Сибирь — Тихий океан» и газопровода «Сахалин — Владивосток», которые проходят через территорию Хабаровского края. В целом инвестиционная активность и в стране, и на Дальнем Востоке в последнее время падает. И тем не менее мы поддерживаем достигнутый уровень.
Для повышения эффективности бюджетных инвестиций формируется перечень краевых адресных инвестиционных проектов. При его составлении наибольшее значение уделяется влиянию строительства объектов на результат государственных программ края, прежде всего в части достижения показателей, предусмотренных указами Президента РФ. 99% расходов краевых адресных инвестиционных проектов — программные.
В 2013 году проделана большая работа, связанная с улучшением инвестиционного климата. В крае был полностью внедрен стандарт инвестиционной деятельности, разработанный Агентством стратегических инициатив. Создание благоприятного делового и инвестиционного климата для отечественного и иностранного бизнеса — это важнейшее условие для реализации общегосударственной задачи по опережающему развитию Дальнего Востока. Иного пути для развития региона нет.
В программном блоке, направленном на повышение эффективности государственного управления, особое значение придается созданию в крае многофункциональных центров. МФЦ освобождают предприятия, организации и граждан от необходимости прямого общения с чиновниками, хождения по кабинетам и сбора различных справок. Здесь тоже утвержден график работы, параметры, целевые показатели. Эти структуры создаются во всех городах и муниципальных районах. Если в 2012 году многофункциональными центрами было охвачено 5,6% населения, то в 2013 году их услугами воспользовались уже 63% граждан. Это достаточно высокий процент. Судя по темпам, к 2015 году целевой
От оценки программы — к оценке менеджера
Оценка эффективности государственных программ неразрывно связана с оценкой результативности работы руководителей, ответственных за их реализацию. В этом заключен дополнительный эффект от перехода на программный бюджет.
С 2014 года работа правительства края впервые будет оцениваться по ключевым показателям эффективности. Всем органам исполнительной власти установлены значения целевых показателей, определены важнейшие мероприятия, которые они обязаны провести в течение года. В случае если они не будут выполнены в срок и в установленных объемах, это окажет прямое влияние на премиальные выплаты руководителям. При явных провалах последуют более жесткие меры воздействия. Такая методика поможет крепче увязать ответственность руководителей с реализацией госпрограмм и достижением их индикаторов.
Первые результаты
Эффективность программного метода, положенного в основу бюджетного планирования, оценивается нами довольно высоко. Подтверждением служат итоги работы прошлого года, при подведении которых использовалась методология интегральной оценки эффективности реализации госпрограмм. В расчет берется достижение целевых показателей программы, освоение средств и выполнение мероприятий, запланированных на год.
Все программы признаны эффективными. Мы распределяем их для себя на три уровня — высокоэффективные, средней эффективности и ниже среднего показателя. Первый уровень предполагает практически стопроцентное исполнение целевых индикаторов, освоение средств и своевременное выполнение программных мероприятий. Результаты 2013 года показали
Проводимый анализ помогает вскрывать имеющийся в госпрограммах потенциал дальнейшего развития, совершенствовать их и за счет этого проводить оптимизацию, повышать эффективность бюджетных расходов. Ведь мы, по сути, в начале пути. Мы только осваиваем программный метод бюджетного трехлетнего планирования. В этом направлении сейчас идут все российские регионы.
