Жить нужно по-новому

На расширенной коллегии Министерства финансов РФ, состоявшейся 14 апреля этого года, Председатель Правительства РФ Д. А. Медведев отметил, что в условиях изменившейся конъюнктуры рынка нефти и экономических санкций Правительству РФ и Министерству финансов многие вопросы пришлось решать впервые — некоторые из них в других условиях просто не могли возникнуть.

Спад экономики, зафиксированный в начале этого года в Российской Федерации, оказался ниже показателя, который прогнозировали даже умеренные оптимисты. Этому способствовали меры, предпринятые Правительством РФ. Защита экономики от воздействия негативных факторов стала возможной, по словам премьер-министра, благодаря накоплению средств в суверенных фондах и реализации прошлогоднего решения о формировании антикризисного фонда за счет неиспользованных ассигнований. Министерство финансов принимало и принимает активное участие в работе, направленной на устранение последствий кризиса. Минфин России является ответственным исполнителем по 25 пунктам антикризисного плана правительства из 60 и соисполнителем по 30. Оперативно был скорректирован бюджет 2015 года исходя из более реалистичной среднегодовой оценки стоимости нефти.

Задачи на текущий год

В своем выступлении Д. А. Медведев определил задачи Министерства финансов на текущий год, которые хоть по большей части и не являются новыми, но тем не менее в сегодняшних условиях приобретают особую актуальность.

Первая задача — это обеспечение устойчивости бюджетной системы и сохранение достаточного уровня бюджетных резервов. «В нынешних сложных условиях мы должны сохранять стабильность и сбалансированность бюджета, адекватно и своевременно реагировать на вызовы и снижать риски, — подчерк­нул премьер-министр. — Для этого нужно продуманно оперировать нашими резервами и добиваться снижения инфляции, высокий процент которой является основным препятствием для удешевления заемных средств». Меры бюджетной политики, которые уже были предприняты, привели к определенному замедлению роста цен, и это означает, что у Банка России теперь больше возможностей для нормализации уровня процентной ставки. Одним из стабилизирующих факторов экономики остается сохранение умеренной долговой нагрузки федерального бюджета как одного из конкурентных преимуществ РФ.

Вторая задача, которая обеспечит выполнение первой, — это повышение эффективности бюджетных расходов. В частности, с октября 2014 года правительство в рамках специальной комиссии работает над повышением качества государственных программ, выявляя неэффективные мероприятия.

В текущем году, по заверению премьер-министра, не предвидится существенных изменений правил налогообложения. Но это не значит, что не будет проводиться текущая работа по повышению эффективности налогового законодательства. И это третья актуальная задача. Необходимо повышать привлекательность российской юрисдикции для бизнеса, стимулировать возвращение капитала в страну. В самое ближайшее время в рамках антикризисного плана ожидается расширение сферы применения специальных налоговых режимов, введение патента для самозанятых граждан, а также предоставление им возможности оплаты налогов и страховых взносов по принципу одного окна.

В рамках решения четвертой задачи по укреплению финансовой стабильности премьер-министр считает необходимым продолжать совместную работу Правительства РФ, Минфина и Центрального банка по созданию условий для снижения процентных ставок Банка России.

И наконец, пятое — Минфин Рос­сии должен уделять большое внимание межбюджетным отношениям, осуществлять мониторинг уровня государственного долга регионов и оперативно принимать решения по оказанию немедленной поддержки тем субъектам, в которых проблема коммерческой закредитованности приобретает наибольшую остроту. Одновременно необходимо ужесточить ответственность региональных властей за нарушения обязательств, принятых в рамках соглашений с Минфином России о предоставлении бюджетных кредитов.

На вызовы ответили

Как отметил министр финансов РФ А. Г. Силуанов, бюджетная система страны выдержала испытания, с которыми ей пришлось столкнуться. Это стало возможным благодаря десятилетнему накоплению избыточных нефтегазовых доходов, сформировавших на начало 2015 года резервный фонд в объеме 5 триллионов рублей. Если б не было этой «подушки безопасности», расходы пришлось бы урезать на 25%. Кроме того, дало свои результаты ограничение расходов в рамках бюджетных правил. «Если бы мы, как предлагали наши оппоненты, активно наращивали свои расходы, которые и так за последние десять лет выросли с 16 до 21% ВВП, — отметил министр финансов, — то сейчас мы имели бы государственный долг около 30% ВВП и бюджетный дефицит 6–7%. Рецессия в экономике началась бы раньше». Помогли спасти ситуацию и последние оперативные шаги по оптимизации бюджета. В частности, по итогам 2014 года удалось аккумулировать в антикризисном фонде дополнительно к средствам текущего года еще 130 миллиардов рублей. Для нормализации ситуации в банковской системе была проведена программа рекапитализации банков на триллион рублей, повышен до 1,4 миллиона рублей максимальный размер страхуемых депозитов, силами Федерального казначейства произведена поддержка национальной валюты путем проведения операций на рынке.

Во втором полугодии 2015 года министр финансов не исключае­т возможности роста экономик­и. Уровень оттока капитала уже снизился с 77,4 миллиарда долларов в IV квартале прошлого года до 32,6 миллиарда долларов в I квартале этого года. Сегодня важно не допустить высокой инфляции как постоянного явления. Эта угроза может реализоваться в случае, если вслед за всплеском цен начинается индексация бюджетных расходов. Поэтому было принято решение об ограничении темпов роста бюджетных расходов на 5% за счет неиндексации заработных плат и оптимизации государственного аппарата.

Перезапуск экономики

Обеспечить перезапуск экономического роста могут частные инвестиции. Ни одна экономика не развивается быстро, если проедает получаемый доход. «В дальнейшем у нас не получится инвестировать, как сегодня, 19–20 процентов ВВП и при этом обеспечивать рост экономики на 3–4 процента. В структуре внутреннего спроса инвестиции должны составлять порядка 30 процентов», — считает Силуанов. А для того, чтобы увеличивались инвестиции, необходимы благоприятный инвестиционный климат и источники ресурсов. Поэтому у частного бизнеса должно оставаться больше средств. И роль Министерства финансов РФ в обеспечении экономического роста страны велика. В части финансовых рынков ключевым вопросом является дальнейшее развитие системы формирования накопительной части пенсии, накопительного страхования жизни. В настоящее время система формирования накопительной части пенсии реформирована, прошла проверку, подкреплена механизмом государственного гарантирования накоплений и готова к перезапуску. Окончательное решение об этом должно быть принято в скором времени. Кроме того, развитию внутреннего финансового рынка может способствовать взвешенная долговая политика. По словам Силуанова, помимо уже активно размещаемых в этом году облигаций с плавающей процентной ставкой, Минфин России планирует предложить рынку облигации с номиналом, индексируемым на процент инфляции.

Что касается налоговой политики, то она должна обеспечивать стабильность и предсказуемость налогового законодательства. Кроме того, необходимо принять некоторые решения по стимулированию инвестиционной активности, и в первую очередь за пределами нефтегазового рынка.

В следующем году использовать резервный фонд нынешними темпами не получится, так как при сохранении текущих параметров курса валют и стоимости доллара этот запас до конца года может снизиться до 1,5 триллиона долларов. В ближайшие месяцы предстоит масштабная работа по оптимизации бюджета среднесрочного периода. «Нам придется урезать порядка двух триллионов расходов от запланированного на 2017 год объема», — сказал министр финансов. В качестве ключевых направлений оптимизации расходов министр финансов выделил сворачивание разовых антикризисных мероприятий, продолжение формирования расходов на оборону исходя из первоочередных задач по обеспечению обороноспособности страны и реальных возможностей бюджета. Также необходимо сокращать так называемые псевдоинвестиционные расходы, субсидии и взносы в уставные капиталы компаний и уменьшать расходы на содержание государственного аппарата. С точки зрения социальных расходов, которые в структуре консолидированного бюджета занимают львиную долю, об изменении подходов к осуществлению социальной поддержки тоже стоит подумать. В системе социальной защиты существует большой набор всевозможных льгот, при этом ее эффективность остается низкой. При предоставлении льгот не учитывается принцип нуждаемости, пенсионные выплаты перестали быть платежом, связанным с утратой трудоспособности, а фактически превратились в социальную выплату человеку, достигшему определенного возраста. «Необходимо модернизировать систему категориальных льгот, вводить учет нуждаемости при осуществлении мер социальной поддержки. Кроме того, нужно срочно решать вопрос о повышении пенсионного возраста», — предложил министр.

Говоря о региональных бюджетах, Силуанов отметил, что из-за высокой волатильности на финансовых рынках в начале года остро встал вопрос рефинансирования долга даже для субъектов РФ с устойчивым финансовым положением. Для решения этой проблемы регионам будут выделены бюджетные кредиты в сумме 160 миллиардов рублей по ставке в 0,1%. Министерством финансов проведен мониторинг выполнения условий предоставления кредитов, уже полученных субъектами РФ, и в ряде регионов выявлены нарушения основных обязательств. «В этом году мы очень серьезно будем подходить к вопросу выполнения соглашений, которые были заключены, и предоставление новых видов финансовой помощи будем увязывать с реализацией ранее достигнутых договоренностей», — подчеркнул Силуанов.

Опыт прошлого

Безусловно, рост доходов федерального бюджета во многом предопределен мерами, которые правительство реализовывает в рамках антикризисного плана. Председатель Счетной палаты Т. А. Голикова напомнила о некоторых результатах контрольных мероприятий, которые Счетная палата проводила в отношении использования средств бюджета, выделенных в рамках антикризисной поддержки в 2008–2010 годах. В частности, оказанная предприятиям государственная гарантийная поддержка не привела к улучшению их финансового состояния — сегодня эти предприятия оказались банкротами. Существенным недостатком такой поддержки Голикова назвала многоступенчатость схемы предоставления госгарантий. «В ряде случаев их фактическое предоставление происходило через 10–13 месяцев с момента принятия межведомственной комиссией соответствующего решения. При этом в ходе проверок установлено, что в нарушение правил предоставления в 2009–2010 годах государственных гарантий руководству отдельных предприятий выплачивались премии», — отметила председатель Счетной палаты. Поэтому, чтобы избежать повторения ошибок, по мнению СП РФ, необходимо наладить контроль за целевым использованием кредитов, которые обеспечены государственными гарантиями из средств федерального бюджета. И ответственность за целевое использование здесь лежит прежде всего на главных распорядителях бюджетных средств, в ведении которых эти предприятия находятся.

Резерв есть

Решение задачи сбалансированности федерального и региональных бюджетов связано с достаточностью ресурсов и эффективностью их использования. Что касается резерва федерального бюджета, то, по словам главного внешнего контролера государства, он есть. К примеру, резерв кроется в дебиторской задолженности федерального бюджета по доходам и расходам.

Дебиторская задолженность по расходам сейчас составляет 16,5% расходной части федерального бюджета — это невыполненные работы, непредъявленные товары и услуги. В условиях реализации антикризисного плана, когда предприятия могут получить на осуществление закупок авансом 80–100% запланированных средств, главным распорядителям средств федерального бюджета необходимо контролировать, как эти средства используются. Проверки Счетной палаты РФ выявляют, что такие объемы авансов предприятия по назначению не используют, сохраняя их на депозитах.

Дебиторская задолженность по доходам составляет 8,8% доходной части бюджета, это в основном неналоговые доходы, в частности штрафы. По мнению Голиковой, те механизмы, которые используются сегодня для мобилизации этой дебиторской задолженности, недоработаны и неэффективны.

Не всегда используется возможность экономить государственные средства при осуществлении закупок. По данным Федерального казначейства и информации, которая размещена на официальном сайте Закупки.ру, в 2014 году было объявлено 2,7 миллиона закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных нужд на сумму 6 триллионов рублей. При этом увеличился объем крупных закупок стоимостью свыше миллиарда рублей — их сумма составила 1,7 триллиона рублей. 73% этих закупок проходят на федеральном уровне, и федеральные закупщики треть закупок изначально осуществляют у единственного поставщика, что влияет на снижение конкуренции и возможную экономию, которая в 2014 году по сравнению с 2013 годом уменьшилась на 2%.

Сигналы бизнесу

Председатель комитета Государственной думы РФ по бюджету и налогом А. М. Макаров отметил, что работа по подготовке необходимых законодательных актов должна проходить быстрее. «Полгода назад заявили тему о повышении стоимости амортизируемого оборудования. Но до сей поры законопроекта нет. А для его написания со всеми экономическими обоснованиями нужно 15 минут. И еще неделя — на доработку и согласование. Оперативное принятие нужного закона будет сигналом бизнесу о том, что государство его поддерживает».

Собственно, практика принятия быстрых решений у правительства есть. Макаров напомнил, что, когда в октябре 2008 года ставилась задача изменить систему налогообложения, сложнейший налоговый законопроект уже через неделю лежал на столе у премьер-министра. И такие темпы подготовки нормативных правовых актов сейчас очень востребованы.

Мэр Москвы С. С. Собянин, отметил, что в целом решения, принимаемые Правительством России, в частности по совершенствованию налогового законодательства, действенны и полезны, но при этом отдельные законы создают некоторые проблемы для региональных бюджетов. В частности, принятие федерального закона о консолидированных группах налогоплательщиков привело к тому, что 18 российских регионов по итогам 2014 года получили серьезные выпадающие доходы, которые разовыми трансфертами компенсировать невозможно. «Сейчас в федеральное законодательство внесено изменение, блокирующее образование новых консолидированных групп, — сказал Собянин. — Тем не менее общий объем выпадающих доходов исчисляется десятками миллиардов рублей. И это серьезная проблема, которую нужно решить в ближайшее время».