В конце марта в Москве состоялось общее отчетно-выборное собрание НП «Сообщество финансистов России», на котором были рассмотрены новации бюджетного и налогового законодательства для МСУ, проблемы сбалансированности местных бюджетов в текущем году и особенности кассового обслуживания бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований органами Федерального казначейства. Также в рамках мероприятия прошло награждение победителей и лауреатов Второго Всероссийского конкурса СФР «Финансовый старт» на звание «Лучший в профессии» в номинации «Лучший молодой финансист».
Изменения в БК РФ
В ближайшее время начнется широкое обсуждение очередных поправок в Бюджетный кодекс. В законопроект будут введены новации, по мнению Минфина России, абсолютно необходимые для следующего бюджетного цикла. Среди них на рассмотрение законодателей выносится и такая мера, как введение порядка списания безнадежной задолженности. Объем числящейся за всевозможными контрольными органами такой задолженности уже настолько велик, что начинает оказывать негативное влияние на бюджетный процесс. Депутаты, и на федеральном уровне тоже, воспринимают их как огромные финансовые резервы бюджета, которых на самом деле нет. В связи с этим новыми поправками в БК РФ будут установлены жесткие основания, чтобы избавляться от этого балласта. Сверх того, правда пока неясно, удастся ли ввести это изменение к новому бюджетному циклу, каждый главный администратор доходов должен будет иметь формализованные методики прогнозирования доходов.
Также будет удовлетворена просьба субъектов Федерации об установлении дополнительных требований к кредитным организациям при размещении средств бюджета на банковских депозитах. Помимо этого среди новшеств кодекса будет введение нормативов зачисления доходов от уплаты торгового сбора, который может быть установлен в городах федерального значения.
Претерпит изменения и терминология БК РФ. «Новые понятия призваны изменить сам подход к организации бюджетного процесса», — пояснил А. М. Лавров, заместитель министра финансов РФ. Так, вводится термин «источник финансирования бюджета» вместо «источник финансирования дефицита бюджета» (поскольку источники образуются не только при отрицательном, но и при положительном балансе бюджета). Понятие «получатель бюджетных средств» заменяется понятием «администратор расходов бюджета», так как этот участник бюджетного процесса прежде всего управляет расходами, а не получает денежные средства.
Вводятся и новые понятия. Получатель средств из бюджета — юридическое лицо (не являющееся участником бюджетного процесса, бюджетным, автономным учреждением), физическое лицо — производитель товаров, работ, услуг, индивидуальный предприниматель, которым предоставляются средства из бюджета. Также под налоговыми и неналоговыми расходами бюджета теперь имеется в виду разница между объемом налоговых и неналоговых доходов, учтенных при составлении проекта бюджета (фактически поступивших в бюджет), и объемом налоговых и неналоговых доходов, рассчитанных с учетом отсутствия льгот, освобождений и иных преференций по налогам, сборам и иным обязательным платежам, предусмотренных действующим законодательством в расчетном периоде. Это понятие будет составной частью документации к проекту бюджета.
Поправки в БК РФ продолжат развитие концепции расходных обязательств, в частности разделение на нормативно-правовые и договорные обязательства. Далее в каждой из этих категорий будет описана совокупность расходных обязательств от хорошо знакомых публично-нормативных до новых нормативно-правовых межбюджетных обязательств (рисунок). Также будет введено большое количество договорных обязательств, которые финансистам предстоит научиться разделять, анализировать, учитывать в бюджетном процессе. «Эти нормы не будут носить жесткого характера, — пояснил Лавров. — Каждое публично-правовое образование самостоятельно будет определять порядок ведения и работы со своими договорными и нормативно-правовыми обязательствами».
В части совершенствования межбюджетных отношений будут уточняться формы межбюджетных трансфертов. Ожидается введение новой формы дотации на сбалансированность, «горизонтальных» межбюджетных субсидий и законодательное регулирование формирования единой субвенции.
Новация, которая сейчас обсуждается и окончательное решение о формате которой не принято, но которая так или иначе будет введена в действие, — ранжирование регионов и муниципалитетов по их показателям долговой устойчивости.
Показатели долговой устойчивости:
- отношение госдолга к общему объему доходов бюджета без учета безвозмездных поступлений;
- доля расходов на обслуживание госдолга в общем объеме расходов бюджета без учета расходов, осуществляемых за счет субвенций;
- годовая сумма платежей по погашению и обслуживанию госдолга к доходам бюджета (налоговым, неналоговым и дотациям);
- доля краткосрочных обязательств в общем объеме долга.
- В рамках ранжирования по показателям долговой устойчивости есть идея разделить субъекты и муниципалитеты на три группы:
- высокая (ограничения отсутствуют, программа заимствований не согласовывается);
- средняя (согласование программы заимствований плюс запрет на допрасходы, превышение по оплате труда вышестоящего уровня);
- низкая (запреты на получение банковских кредитов и эмиссию ценных бумаг, «льготные» бюджетные кредиты плюс все ограничения к бюджетному процессу как для регионов/муниципалитетов с низкой бюджетной обеспеченностью).
По сути, это будет аналог недотационных, дотационных и высокодотационных регионов. Зависимость от трансфертов — это важный показатель, но в современных условиях он уже не отражает реальное финансовое состояние регионов: субъект может быть высокодотационным, но иметь низкий долг и находиться в относительно устойчивом состоянии, а может быть и наоборот — долговой кризис у достаточно обеспеченного недотационного региона. Поэтому идея состоит в том, чтобы ввести такое деление на группы и в отношении регионов с низкой долговой устойчивостью, ввести ряд дополнительных требований, таких как реструктуризация обязательств, наращивание налогового потенциала, согласование основных направлений долговой политики с Минфином России и пр. «И это единственная новая комплексная реформа, которая будет проводиться в рамках очередной редакции Бюджетного кодекса», — сказал Лавров.
Также Минфин России предлагает уточнить ряд позиций в БК РФ, например, расширить понятие нецелевого использования бюджетных средств, являющегося частным случаем нарушения условий использования бюджетных средств.
Дисциплина и еще раз дисциплина
Поправки в закон о бюджете продолжают логику антикризисных мер и строятся на сокращении расходов бюджета и финансовой поддержки регионов. Уменьшены резервы дотаций, нераспределенные по субъектам, — дотации на частичную компенсацию расходов на заработную плату. В прежней редакции закона о бюджете общий объем дотаций составлял 80 миллиардов рублей, из них 60 распределены между субъектами, а нераспределенный между регионами резерв в 20 миллиардов в новой редакции БК РФ сокращен.
В связи с этим Минфин совместно с Минтруда особо пристальное внимание теперь будет обращать на дорожные карты регионов в части реализации указов Президента по повышению заработных плат. А именно: при корректировке дорожных карт позитивно Минфином будут восприняты регионы, сохранившие соотношение к средней заработной плате по экономике работникам общего и дошкольного образования. «При этом, — подчеркнула Л. А. Ерошкина, директор департамента межбюджетных отношений Минфина России, — я бы хотела сказать, что рост средней зарплаты по экономике в макропрогнозе, который учитывается в поправках к закону о бюджете, — это даже не 5,5, который был при формировании основного закона о бюджете на 2015 год, а 4,6 процента. Все другие категории сохраняются на уровне, достигнутом в 2014 году, без индексации». Исходя из этих приоритетов и должны были корректироваться дорожные карты регионов. В апреле Минфин совместно с Минтруда начал мониторить выполнение этой работы, потому что, ситуация в субъектах неоднозначная. Есть регионы, которые, мотивируя тем, что у них самая низкая зарплата, намерены и далее ее повышать. «Коллеги, — сказала Ерошкина, — поскольку ситуация с доходами не внушает особого оптимизма, то пересмотр расходных обязательств все-таки выходит на первый план. И в этой связи регионы, которые будут наращивать зарплату сверх предусмотренных последними изменениями в законе о бюджете параметров по пересмотру дорожных карт, должны ожидать, что мы это повышение будем рассматривать как неэффективные расходы бюджета субъекта РФ».
Полностью сокращен резерв, предусмотренный ранее для подстраховки регионов на случай чрезвычайных ситуаций (ранее на эти цели закладывалось 32 миллиарда рублей). На 10% сокращены разовые дотации для Республики Крым и Севастополя.
Что касается субсидий, то в новой версии закона о бюджете сокращение зависит от их характера: текущие — минус 10%, инвестиционные — полный отказ от новых проектов. Поэтому, если рассматривать структуру межбюджетных трансфертов, самые значительные сокращения коснулись субсидий, субвенции сокращены на 10%.
К позитивным новациям в рамках антикризисных мер можно отнести увеличение объема предоставления регионам бюджетных кредитов — к 150 миллиардам рублей (в старой редакции бюджета) прибавилось 160 миллиардов.
Также подписано постановление Правительства России от 30 марта 2015 года № 292, которое утвердило правило реструктуризации дорожных кредитов в части переноса сроков до 2034 года (рассрочка до 2014 года и в течение последующих десяти лет ежегодное погашение). В департамент межбюджетных отношений Минфина России часто поступают обращения с вопросом: можно ли на сумму реструктуризации дорожных кредитов увеличить расходы регионального бюджета, направленные на дорожную деятельность? Ерошкина отдельно остановилась на этот моменте, объяснив присутствующим на собрании финансистам логику Министерства финансов. «Когда мы предлагали решение о реструктуризации, исходили из того, что это позволит снизить долговую нагрузку на бюджеты субъектов России, а вовсе не для увеличения расходов на дорожную деятельность. Надо использовать дополнительные трансферты, которые предоставляются регионам на финансирование этой деятельности, хотя они и сокращены в 2015 году на 10 процентов», — сказала она.
На собрании была поднята и животрепещущая сейчас тема — методика распределения лимитов бюджетных кредитов субъектам РФ в целях частичного замещения долговых обязательств по государственным ценным бумагам и банковским кредитам. В марте на заседании трехсторонней комиссии Правительства РФ, Госдумы и Совета Федерации было одобрено распределение 148 миллиардов рублей, которые, как и в прошлом году, будут предоставляться регионам для замещения в объеме 50% от суммы, приходящейся на погашение в 2015 году. Разумеется, был учтен опыт прошлого года и расширен перечень санкций для нарушителей условий соглашений с Минфином. По предварительным данным, из 57 субъектов, получивших кредиты на замещение в прошлом году, 14 оказались нарушителями. Ерошкина ознакомила присутствующих с перечнем санкций. «На фоне сокращения финансовой поддержки субъектам РФ мы будем обращать особо пристальное внимание на соблюдение дисциплины и применять санкции к ее нарушителям. Во-первых, их ожидает проверка Росфиннадзором правильности данных, отраженных в отчете об исполнении бюджета субъекта РФ. Во-вторых, нарушителям 2014 года в
ПОФРы, субсидии и доходообразующие операции
Совместно с Минфином России Федеральное казначейство со следующего года планирует среди всех главных распорядителей федерального бюджета ввести технологию ПОФРов (предъявленных объемов финансирования расходов). В нормативных и законодательных актах федерального бюджета эта норма также заложена, но носит латентный характер, и до сих пор казначейство к ней серьезно не прибегало. Первым, в тестовом режиме, по ПОФРам (с 1 марта текущего года) начал работать самый бюджетоемкий ГРБС — Министерство обороны. А с 1 июля в порядке эксперимента на такую технологию будут переведены еще шесть ГРБС. И только с 1 января 2016 года ПОФРы будут введены повсеместно. «Мы предполагаем, что они будут доводиться дискретно, — сказал С. Е. Прокофьев, заместитель руководителя Федерального казначейства, — и будут корреспондироваться с лимитами бюджетных обязательств. Но при этом мы будем контролировать соблюдение ПОФРов помесячно не только по главному распорядителю, как в этом году в рамках эксперимента, но и по всей подведомственной сети. Для этого сейчас дорабатываются и нормативная база, и соответствующие программные продукты».
Для управления расходами Федеральное казначейство использует новую форму выдачи бюджетных субсидий — субсидии под потребность. С каждым годом количество их будет нарастать.
Параллельно с этим казначейство развивает технологии активных операций. Ключевыми доходообразующими операциями является представление бюджетных депозитов уполномоченным кредитным организациям — таких сейчас около 30. И доход от таких операций в 2014 году составил без малого 50 миллиардов рублей. Кроме этого, с конца апреля текущего года казначейство перешло на таргетирование остатков единого казначейского счета (ЕКС) в ежедневном режиме. Схема выглядит следующим образом — Минфин России устанавливает казначейству максимально предельно возможный остаток, который может храниться на ЕКС, а за счет всего, что ниже, наряду с другими инструментами активного инвестирования казначейство осуществляет операции — так называемые РЕПО overnight (операции под залог государственных ценных бумаг). Пока казначейство предлагает эти деньги для размещения банкам на одну ночь, но уже по широкому диапазону — не 30 банкам, а примерно 300. Когда эта технология будет отлажена, казначейство поставит вопрос о дюрации — удлинении сроков, уже не на одну ночь, а на
Лучшие из молодых
Для участия во Втором Всероссийском конкурсе «Финансовый старт» на звание «Лучший в профессии» в номинации «Лучший молодой финансист» свои работы прислали 29 молодых финансистов из республик Бурятия, Карелия, Башкортостан, Чувашской Республики, из Свердловской, Ростовской, Тульской, Вологодской, Нижегородской, Томской, Кировской, Кемеровской областей, городов Хабаровска, Ноябрьска, Обнинска, Барнаула, Оренбурга, Пензы, Киришского муниципального района Ленинградской области, муниципального района Безенчукский Самарской области.
Первое место занял А. К. Климочкин, ведущий специалист отдела межбюджетных отношений с органами местного самоуправления Министерства финансов Республики Карелия с работой «Пути и методы увеличения доходной базы бюджетов на 2015 год и
Серебро и бронзу разделили между собой молодые финансисты из Департамента финансов Кировской области, Комитета по финансам, налоговой и кредитной политике Барнаула Алтайского края
С. А. Стрельникова
