Ключевая ставка Центробанка делает условия дальнейшего финансирования обязательств бюджета через коммерческое кредитование фактически неприемлемыми. Превышение расходных обязательств над доходами региональных бюджетов и их высокая закредитованность подвергают рискам устойчивость и безопасность бюджетной системы. Проблемы, характерные для большей части субъектов РФ, коснулись и бюджета Мурманской области.
Впоследние годы мы констатировали социальную ориентированность нашего бюджета, успешное выполнение майских указов Президента России. Необходимо отметить, что это далось нам нелегко — государственный долг Мурманской области на начало года сложился в размере 20,3 миллиарда рублей, что составило 55,3% налоговых и неналоговых доходов областного бюджета. Причем 15,5 миллиарда рублей, или 42,3%, — это доля коммерческих кредитов, что не противоречит рекомендациям Минфина России о непревышении
Именно резкий рост объема расходных обязательств привел к тому, что за последние три года долг вырос на 11,4 миллиарда рублей. Расходы регионального бюджета с 2009 по 2014 год претерпели ряд структурных изменений и увеличились с 37,7 миллиарда рублей до 52,4 миллиарда, то есть на 14,7 миллиарда рублей. При этом в структуре расходов их социально направленная часть выросла с 60% в 2009 году до 75% в 2014 году. Оставшиеся 25%, к сожалению, носят не инвестиционный характер, а в минимальном объеме обеспечивают решение текущих задач.
Причины роста расходов
Каковы же основные причины роста расходов бюджета? В первую очередь это передача на областной уровень расходных полномочий с федерального или муниципального уровней. Так, например, за последние пять лет из федеральной собственности в собственность Мурманской области переданы образовательные учреждения начального профессионального образования, с муниципального на областной уровень — полномочия по финансовому обеспечению дошкольного образования и по охране здоровья граждан. Безусловно, вместе с тем принимались решения и о перераспределении доходных источников, но, как показывает практика, доходная база не имеет значительного темпа роста в отличие от расходной базы, которая подлежит индексации с учетом инфляционных темпов.
Так, только в связи с повышением оплаты труда работникам бюджетной сферы в соответствии с майскими указами президента расходы с 2012 по 2014 год увеличились на 5,1 миллиарда рублей. Бесспорно, майские указы предполагают не только повышение оплаты труда, но и проведение соответствующей работы по оптимизации бюджетной сети, по развитию экономики региона, что должно было обеспечить ресурсы для их исполнения. Но далеко не каждый субъект РФ способен и (или) имеет возможность масштабно развивать свою промышленность или сокращать бюджетную сеть.
Расходы, направленные в 2014 году на социальные выплаты, составили 7,3 миллиарда рублей, что превышает объем аналогичных расходов 2009 года на 3 миллиарда. Любые предложения по применению критериев адресности и нуждаемости при оказании мер социальной поддержки вызывают резко негативную реакцию как со стороны законодательной власти, так и со стороны населения. Кроме того, ежегодная индексация социальных выплат и заработной платы добавляет к расходам еще
Не можем не коснуться пресловутой проблемы мазутозависимости, характерной для нашего региона. Ежегодно из областного бюджета на регулирование тарифов теплоснабжающих организаций выделяются огромные средства — около 2,5 миллиарда рублей. Мы прогнозируем, что в 2015 году эти расходы составят 3,2 миллиарда рублей. А если бы не было принудительного фиксирования роста тарифов на коммунальные услуги, что происходит с 2009 года, все потери предприятий могли бы лечь на плечи получателей услуг. При этом стоимость платы за жилищно-коммунальные услуги в нашем регионе одна из самых больших в стране.
Нет места для маневра
Если сопоставить динамику изменений объемов доходов и расходов бюджета за последние годы, то можно увидеть существенное отставание темпов роста доходов от темпов роста расходов. Общий объем доходов регионального бюджета с 2009 по 2014 год увеличился всего на 8,6 миллиарда рублей. Объем налоговых и неналоговых доходов за этот период вырос на 13,8 миллиарда рублей, но сумма безвозмездной поддержки из Федерации снизилась на 5,2 миллиарда рублей.
Основными налогами, формирующими доходную базу бюджета, являются налог на прибыль и налог на доходы физических лиц. Если раньше основной объем налоговых доходов бюджета обеспечивал налог на прибыль, то теперь — НДФЛ. С 2009 года рост поступлений по НДФЛ составил 7,3 миллиарда рублей. Но поводов для оптимизма здесь мало. Одна из причин увеличения этого доходного источника — наращивание расходной части бюджета, которая увеличивается опережающими темпами по отношению к доходной. Поступления от налога на прибыль с 2009 года увеличились на 3,4 миллиарда рублей. Здесь важно отметить, что рост поступлений по этому налогу дают наши основные экспортно ориентированные горнопромышленные предприятия.
С 2013 года вступила в действие норма о формировании дорожных фондов в объеме поступления в доход бюджета транспортного налога, акцизов. Безусловно, это способствует повышению качества дорог, но ограничивает наши возможности по управлению частью доходов бюджета. Поясню: в 2009 году на дорожное хозяйство направлялось 900 миллионов рублей, а в 2014 году — 1,9 миллиарда,
которые мы при любых обстоятельствах обязаны направить только в данную сферу. В результате мы получаем довольно ограниченное пространство для маневра в управлении бюджетными средствами. Пространство сужает и социальная ориентированность бюджета, которая не позволяет осуществлять серьезные вливания в развитие экономики региона, и долговая перегрузка, возникновение которой связано с обеспечением социальных расходных обязательств.
Использование новых возможностей
В последнее время нам предоставлены новые возможности по использованию временно свободных остатков средств, находящихся на счетах государственных бюджетных и автономных учреждений и по привлечению бюджетных кредитов через территориальный орган Федерального казначейства для пополнения остатков средств на едином счете областного бюджета. Использование этих механизмов позволяет регулировать возникающие в ходе исполнения бюджета кратковременные кассовые разрывы без привлечения дорогих коммерческих кредитов, тем самым экономить на расходах по обслуживанию долга.
Вместе с тем, на наш взгляд, у этих механизмов есть свои недостатки. Так, в конце финансового года в соответствии с соглашением с Управлением Федерального казначейства по Мурманской области с единого счета областного бюджета в бесспорном порядке в полном объеме списываются все временно свободные остатки средств. А если учитывать, что сроки перечисления основных налоговых поступлений приходятся также на последние дни месяца, то счет бюджета одномоментно уходит в минус, и это сразу же парализует деятельность по финансированию и вынуждает нас привлекать кредиты. При этом практика последних двух лет показывает, что бюджетные учреждения не расходуют полностью эти средства, и они переходят остатком на следующий год.
Из минусов привлечения бюджетных кредитов через территориальный орган Федерального казначейства можем отметить:
- короткий срок кредитования;
- невозможность досрочного погашения долга в течение периода его использования;
- невозможность привлечения нового кредита в рамках установленного лимита до погашения уже привлеченного.
Сокращение расходов
В конце 2014 года федеральным правительством перед регионами поставлена жесткая задача по снижению дефицита бюджета и сокращению государственного долга. В связи с этим, а также отсутствием роста доходов бюджета и ограниченной доступностью кредитных ресурсов расходы областного бюджета в 2015 году сокращены на 2,6 миллиарда рублей, в 2016 году — на 8,9 миллиарда, а в 2017 году — на 9,9 миллиарда. При этом следует отметить, что в структуре бюджета 2015 года расходы социального характера составляют уже 84,3%.
Сокращение расходов проведено как в рамках выполнения условий соглашения, заключенного с Минфином России о предоставлении бюджету Мурманской области из федерального бюджета бюджетного кредита для частичного покрытия дефицита, так и в целях реализации плана первоочередных мероприятий по обеспечению устойчивого развития экономики и социальной стабильности в 2015 году, утвержденного распоряжением Правительства РФ от 27 января 2015 года №
Ожидается, что на 1 января 2016 года государственный долг Мурманской области составит 22,4 миллиарда рублей, что ниже первоначально запланированного размера госдолга на 2,8 миллиарда. Проведена балансировка бюджета на плановый период, с тем чтобы решить основную задачу — сверстать бюджет 2017 года без дефицита. В то же время следует отметить, что на сегодняшний день в бюджете не предусмотрена в полном объеме потребность на возмещение убытков теплоснабжающим организациям, на эти цели дополнительно необходимо 2 миллиарда рублей.
Требуются меры поддержки
Регионам сегодня жизненно необходима поддержка Федерации. Существенной помощью могло бы стать принятие решения о зачислении в полном объеме в бюджеты субъектов РФ некоторых налогов, например налога на добычу прочих полезных ископаемых, налога на прибыль организаций. Это позволило бы получить бюджету Мурманской области дополнительно 700 миллионов и 1,3 миллиарда рублей соответственно. Понятно, что вопрос о перераспределении доходных источников непростой — необходимо взвесить все за и против с учетом специфики всех субъектов РФ.
Немаловажным фактором риска для бюджетов стала работа федеральных органов исполнительной власти по пересмотру расходных обязательств. Результат этой работы — поступление в адрес субъектов РФ рекомендаций о необходимости самостоятельного финансового обеспечения ряда полномочий, которые ранее софинансировались из федерального бюджета.
Существенной нагрузкой для бюджетов стал также объем средств, передаваемых Федеральному фонду ОМС в виде страхового взноса на обязательное медицинское страхование неработающего населения. По Мурманской области за три года этот взнос увеличился в два раза: с 2,9 миллиарда рублей в 2012 году до 5,9 миллиарда в
