В конце 2012 года Министерство финансов Свердловской области, возглавляемое Г. М. Кулаченко, приступило к переходу на программно-целевой метод планирования бюджета. В рамках данной работы предполагалось в том числе формализовать процедуры составления и мониторинга исполнения государственных заданий. Задача была поставлена четко: уйти от существующей практики выделения средств учреждению на обеспечение его деятельности «по потребности» и оплачивать фактически оказанные в рамках государственных заданий услуги и выполненные работы.
Для решения задач по внедрению практики государственных заданий, которые смогут реально работать, была создана межведомственная рабочая группа, в состав которой вошли представители Министерства финансов и Министерства экономики региона, ответственные сотрудники всех заинтересованных ГРБС, а также представители компании «САПФИР». Последние стали участниками рабочей группы, так как компания «САПФИР» была выбрана на конкурсной основе для исполнения государственного контракта, в соответствии с которым отвечала за автоматизацию процесса и формирование рекомендаций по изменению нормативно-правовой базы. Заседания рабочей группы проходили практически еженедельно.
На данный момент вся работа по формированию и мониторингу исполнения государственных и муниципальных заданий Свердловской области осуществляется в программном комплексе «Информационная система управления финансами» («ИСУФ»). За год полномасштабного его использования собрана исчерпывающая база данных по исполнению государственных (муниципальных) заданий, оценку которых было решено производить с помощью подхода, описанного в № 5 журнала «Бюджет» (далее — подход).
Итоги реализации
При подведении в начале 2015 года предварительных итогов работы учреждений по реализации государственных заданий 2014 года было выявлено массовое их неисполнение. К примеру, из всех подведомственных учреждений одного из министерств задание выполнили менее 5% учреждений. При детальном анализе установлено, что учреждения в большинстве своем не выполнили показатели качества. Основная причина — этим показателям не уделялось должного внимания в течение года. Многие показатели оказались объективно недостижимыми, так как не производилась их корректировка в связи с изменением требований законодательства. Кроме того, на уровне ГРБС отсутствовала единая методика внесения в отчетность данных по показателям качества, в связи с чем их достижение фиксировалось учреждениями формально, по принципу «кто как понял».
На сайте журнала есть подборка материалов, посвященная государственному (муниципальному) заданию, ознакомиться с которой можно здесь.
На основе полученных предварительных итогов с учетом изложенного была произведена корректировка государственных заданий по показателям качества, разработана единая методика заполнения отчетности и осуществлен повторный ее сбор в уточненном варианте. При этом выявились учреждения, которые действительно не выполнили задания по отдельным услугам в полном объеме как по количественным показателям, так и по качественным.
В то же время следует отметить, что благодаря системной работе, проводимой в течение года по формированию, изменению и мониторингу исполнения государственных заданий большинство учреждений стали более добросовестно относиться к их исполнению. Более того, эффективность деятельности некоторых учреждений превысила 100%. Это связано с тем, что выполнение и перевыполнение заданий теперь документально оценивается, а объемы квартальных перечислений субсидии жестко привязаны к квартальным отчетам об исполнении заданий. К тому же стали явно проявляться признаки конкуренции между учреждениями, так как им дали понять, что при высокой эффективности деятельности в текущем году они могут рассчитывать на выделение большего объема субсидии в следующем периоде за счет перераспределения объемов задания, а следовательно, и финансирования.
Один из неожиданных результатов применения автоматизированного подхода — мгновенное выявление ошибок, связанных с человеческим фактором и допущенных при планировании и сборе данных об исполнении заданий, таких как случайный ввод некорректного значения или пропуск какого-либо показателя при составлении отчетности об исполнении задания. При расчете эффективности деятельности учреждений по реализации государственных (муниципальных) заданий были выявлены учреждения, которые получили более высокую или более низкую оценку эффективности по сравнению с субъективным мнением курирующих их специалистов ГРБС. Так как оценка является интегральной и все ее составляющие очевидны, причины подобного несоответствия автоматически обнаруживались и сразу исправлялись.
Поскольку все данные хранятся в единой информационной системе и являются всеобъемлющими и достоверными, появилась база для расчета нормативной стоимости оказания услуги (выполнения работы), чем и воспользовались некоторые министерства. Например, Министерство общего и профессионального образования Свердловской области в 2015 году увеличило количество государственных заданий, рассчитанных нормативным методом, до 76% против 8% в 2014 году. Применение единого норматива финансирования одной услуги (работы) для всех учреждений изначально ставит их в равные условия, что, несомненно, способствует повышению эффективности и результативности деятельности учреждений, побуждает их осуществлять оптимизацию, мобилизовывать внутренние ресурсы.
Автоматизация данных процессов с помощью ПК «ИСУФ», обеспечивающего наглядность результатов и возможность создания различных форм аналитических отчетов, по признанию специалистов ГРБС и Министерства финансов Свердловской области, позволила снять с них существенную нагрузку по рутинному сбору и обработке отчетности и дала возможность сконцентрировать внимание на анализе данных и принятии управленческих решений, направленных на повышение эффективности управления финансами. Результат налицо! Сейчас уже с уверенностью можно сказать, что государственное и муниципальное задание в Свердловской области стало рабочим инструментом, позволяющим экономить средства бюджета, и в то же время стимулировать всех участников бюджетного процесса — от учреждений до Министерства финансов — к повышению эффективности своей деятельности.
Выводы
Можно выделить следующие преимущества использования данного подхода:
- не требуется сбор дополнительной информации ни от учреждений, ни от ГРБС. Используются только те данные, которые содержатся в заданиях и отчетах об их исполнении;
- расчет эффективности деятельности учреждений позволяет оценить параметры, находящиеся на нижнем уровне, то есть на уровне количественных, качественных и стоимостных показателей конкретной услуги или работы по конкретному учреждению, и потом вывести конечную интегральную оценку. Это позволяет сделать процесс совершенно прозрачным и легко определять места провалов и взлетов;
- появляется возможность оценивать выполнение заданий, раскладывая их на составляющие. Оперируя этими составляющими, можно производить и другие оценки, например определять интегральную оценку эффективности предоставления конкретной услуги всеми учреждениями либо группой учреждений;
- результаты расчета можно использовать в качестве значений одного из показателей при оценке общей эффективности деятельности как учреждения, так и всего ГРБС;
- данный подход позволяет оперативно выявлять ошибки, связанные с человеческим фактором, как при планировании заданий, так и при предоставлении данных об их исполнении.
Необходимо учесть нюансы
В то же время при применении подхода важно правильно интерпретировать результаты. Не всегда низкая оценка эффективности говорит о неудовлетворительной работе учреждения. Данный результат может быть связан и с ненадлежащим качеством планирования государственного (муниципального) задания как в целом, так и отдельных его показателей.
Стоит понимать, что «оценка эффективности деятельности учреждения по выполнению задания» и «выполнение задания» — это два абсолютно разных понятия. Возможна ситуация, когда оценка эффективности деятельности учреждения по реализации задания выше 100%, но само задание не выполнено. К провалу всего задания может привести невыполнение всего одного показателя, тогда как высокая эффективность достигнута за счет перевыполнения ряда других показателей. Это как раз говорит о некачественном планировании государственного (муниципального) задания.
Естественно, выполнение такой сложной задачи по оценке реализации государственного задания с гигантским количеством расчетов и нюансов невозможно без систем автоматизации. Успешное применение данного подхода в Свердловской области во многом оказалось обусловлено тесным взаимодействием всех членов межведомственной рабочей группы, а также специалистов исполнительных органов государственной власти с компанией-разработчиком системы автоматизации и мониторинга исполнения государственных и муниципальных заданий. При современном развитии бюджетной системы такие глобальные задачи не могут быть решены без высокотехнологичных и в то же время гибких средств автоматизации.
Во многом все вышеперечисленные достижения в работе по оценке эффективности деятельности учреждений при выполнении государственных (муниципальных) заданий стали возможными благодаря компании «САПФИР» и разработанному ей программному комплексу «ИСУФ». Любые изменения в нормативной базе оперативно отражаются в информационной системе, что позволяет в реальном времени контролировать их реализацию и оценивать результаты. Также в рамках развития подхода была разработана формула, которая позволяет, используя в несколько адаптированном варианте некоторые параметры эффективности деятельности учреждения по реализации задания, рассчитать объем субсидии, подлежащий возврату учреждением в случае невыполнения им задания, что приводит к существенной экономии бюджетных средств. Об этом мы подробнее расскажем в следующей статье.
