В Министерстве финансов России состоялось заседание Общественного совета при ведомстве. На мероприятии обсуждались бюджетные риски. С докладом выступил руководитель Экономической экспертной группы Евсей Гурвич.
Темой его доклада, опубликованного на сайте Минфина, стало «Бюджетные риски – выявление, предупреждение и защита». «Бюджет» приводит сокращенную версию выступления.
В своем докладе Евсей Гурвич отметил, что российская экономика подвержена масштабным и разнообразным шокам. По его словам, одним из наиболее уязвимых участков служит бюджетная система, для которой характерны большие колебания, как доходов, так и расходов. В отдельные годы рост доходов превышал 20% в реальном выражении, а их падение достигало 25%, рост расходов также достигал почти 25%.
«Не менее важна непредсказуемость большинства изменений. Так, в 2009 году фактические доходы федерального бюджета оказались на треть ниже, чем предусматривал закон о бюджете», - сказал он.
Наиболее острым вызовом для бюджетной системы обычно служит избыточная величина накопленного страной государственного долга. В России госдолг невелик (14,5% ВВП на конец 2014 года), однако анализ показывает наличие значительных долгосрочных бюджетных дисбалансов.
Основным источником вызовов для России служит ухудшение демографических пропорций. По этой причине остро стоит задача обеспечить долгосрочную сбалансированность пенсионной системы.
Следующий вызов также частично связан с чрезмерно оптимистичными ожиданиями экономического роста. В период быстрого роста бюджетных доходов (совпадавший с периодом повышения мировых цен на нефть) оплата труда в бюджетных секторах и численность занятых в нем быстро росли. Однако при замедлении роста доходов (даже такого глубокого, как в 2009 году) зарплата в этих секторах не только не уменьшалась, но существенно увеличивалась.
В итоге за последние 10 лет рост зарплаты бюджетников примерно вдвое опережал рост доходов бюджетной системы. Общий реальный прирост пенсий за последние 10 лет также почти вдвое превышал прирост бюджетных доходов. При этом увеличивалась также численность занятых в бюджетном секторе и пенсионеров.
Ведущим фактором рисков потери доходов служит падение цен на нефть (их колебания определяют 70% колебаний бюджетных доходов в реальном выражении). Менее очевидный риск состоит в снижении собираемости налогов в периоды ухудшения внешней конъюнктуры и спада экономики.
Согласно построенным оценкам в 2009 году за счет этого бюджет потерял 0,6% ВВП в виде поступлений НДС и 0,3% ВВП в виде поступлений налога на прибыль. Сверх этого, в собираемости (рассчитанной по отношению к показателям национальных счетов) обоих этих налогов, как и налогов на труд, имеется явный негативный тренд.
Анализ показывает, что за последние полвека повышение цен на нефть регулярно чередуется с их снижением, причем в их динамике можно выделить циклические колебания длительностью 31 год. При этом размах изменения цен очень велик: за последние 30 лет средняя цена Юралс (в долларах 2014 года) за три лучших года составила 113 долларов за баррель, а за три худших года - 22 доллара за баррель, то есть в пять раз ниже.
Циклические колебания цен на нефть со столь большой амплитудой означают, что логика бюджетной политики должна строиться в расчете на весь цикл, а не исходя из текущего уровня цен. Иными словами, решения об уровне расходов в каждый момент должны учитывать не только текущий уровень доходов, но и их будущую динамику. В частности, в период высоких цен на нефть необходимо иметь план действий на период их последующего снижения.
Проведенный анализ фактически использовавшихся форм адаптации к потере бюджетных доходов показывает кардинальные различия между федеральным и региональным уровнями бюджетной системы.
В первом случае расходы изменяются существенно меньше чем доходов, а баланс, напротив, следует за изменением доходов. Во втором случае, напротив, баланс остается сравнительно стабильным, а расходы меняются вслед за доходами. Шоки доходов на федеральном уровне в основном сглаживаются, на региональном же уровне политика расходов носит выраженный проциклический характер.
Этот результат достигнут, прежде всего, благодаря использованию на федеральном уровне Резервного фонда, сглаживающего колебания нефтегазовых доходов.
Такая политика, однако, неоднократно критиковалась за «потерю» бюджетных средств из-за низкой доходности Резервного фонда. На самом деле данный вывод основан на краткосрочном анализе. Фактически же средства Резервного фонда предназначены для использования на протяжении нефтяного цикла и потому их эффективность должна оцениваться на длительном промежутке.
При такой оценке оказывается, что механизм сглаживания расходов с помощью Резервного фонда обеспечивает высокую доходность размещаемых средств: ее расчетная величина за последние 30 лет составила около 4% годовых в реальном выражении (сверх инфляции). Фактическая доходность Резервного фонда с момента его создания до 1.05.2015 года составила 10,5% годовых – немногие инструменты обеспечили такую доходность при полной безопасности и ликвидности сбережений.
Фактически, вместо того, чтобы платить за страхование бюджетной безопасности правительство дополнительно зарабатывает на операциях с Резервным фондом.
Не менее важно совершенствование составления прогнозов социально-экономического развития для целей бюджетного планирования. В качестве системной меры здесь предлагается скорректировать схему регулярного бюджетного планирования на трехлетний период, введя в практику разработку в составе бюджетного прогноза дополнительного, «стрессового» сценария, который должен отражать основные, наиболее вероятные риски (прежде всего, возможное снижение цен на нефть и замедление экономического роста).
Правительство должно иметь готовый план действий для такого сценария – оценку вероятных дополнительных расходов, необходимого объема финансирования и их источников. Проведение в жизнь данного предложения позволило бы закрепить в бюджетном процессе ключевой принцип профилактики рисков: вероятные риски должны быть полностью «обеспечены» средствами адаптации бюджета (в виде возможности дополнительных заимствований, резервных средств и так далее) на случай их реализации.
Важнейшим средством снижения бюджетных рисков служит принятие и соблюдение бюджетных правил – то есть количественных ограничений на бюджетные параметры. При правильном дизайне они сочетают в себе предупреждение формирования рисков с увеличением адаптационных возможностей экономики.
Убедительные подтверждения важности и необходимости бюджетных правил были получены в ходе финансового кризиса 2009 года - благодаря наличию накопленных в Стабилизационном (позже Резервном) фонде средств воздействия этого кризиса на экономику (особенно на банковский сектор) и на граждан удалось свести к минимуму.
Представляется необходимым усилить действующий вариант бюджетных правил:
Базовая цена определяется как средняя по циклу цена на нефть (с учетом тренда), т.е. средняя за 31 год.
Расчетная разница между доходами при фактической и базовой ценой полностью сберегается в Резервном фонде или берется из Резервного фонда.
Накопление и расходование средств Резервного фонда на нефть проводится строго в расчетных пределах (отклонение цены на нефть от базовой умноженное на стоимость 1 долл/барр. для бюджета).
Не допускается замещение средствами Резервного фонда недобора источников финансирования или доходов бюджета, не связанных с отклонением цены на нефть от базового уровня.
Отменяется правило, согласно которому после накопления в Резервном фонде суммы эквивалентной 7% ВВП последующие нефтегазовые доходы направляются в ФНБ.
Практическая проблема состоит в том, что Россия прошла пиковый период нефтяного цикла (на который к тому же в последние годы наложилось положительное отклонение от цикла), накопив лишь минимальный объем резервов и таким образом вошла в снижающуюся фазу цикла не имея достаточных ресурсов для проведения контрциклической политики даже в течение нескольких лет.
Для смягчения этой проблемы требуется дополнить общий механизм специальными мерами. В первую очередь представляется необходимым:
а) Перевести в Резервный фонд ту часть ФНБ, которая предназначена для размещения в иностранные активы,
б) До достижения нормативного объема Резервного фонда (7% ВВП) использование его в рамках одного года должно быть жестко ограничено – например, величиной 30% от объема этого фонда на начало соответствующего года.
Подводя итог можно резюмировать содержание следующим образом. Ключевыми принципами противодействия бюджетным рискам должны стать:
Обеспечение устойчивости на горизонте нефтяного цикла
Активная, «опережающая» бюджетная политика (вместо пассивного реагирования на шоки после того как они реализовались)
Поддержание двойного бюджетного баланса (соответствия расходов доходам очищенным от циклической составляющей, и обеспеченность рисков адекватными возможностями адаптации к ним).
Основными инструментами решения проблемы бюджетных рисков должны служить:
Долгосрочное бюджетное планирование
Совершенствование бюджетного прогнозирования (включая построение основных параметров бюджета для «стрессовых» сценариев)
Принятие и использование модифицированного бюджетного правила
Следование этим принципам обеспечит максимально мягкую адаптацию к бюджетным рискам.
