Об обжаловании представлений органов государственного (муниципального) финансового контроля и ответственности за их невыполнение. Предложения по совершенствованию Бюджетного кодекса Российской Федерации. Материал подготовлен Ольгой Викторовной Михайловой, руководителем Службы контроля Ханты-Мансийского автономного округа — Югры.
Вот уже более десяти лет с принятием Федерального закона от 28.12.2004 № 182-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в связи с образованием Федерального казначейства» Федеральная служба финансово-бюджетного надзора и ее территориальные органы наделены полномочиями по вынесению представлений при осуществлении финансового контроля (до 04.08.2013, т.е. до вступления в силу Федерального закона от 23.07.2013 № 252-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации»), внутреннего государственного финансового контроля (после 04.08.2013).
Несмотря на произошедшие за указанный период изменения в Бюджетном кодексе РФ (далее – БК РФ), Кодексе РФ об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ) и других нормативных правовых актах (в том числе, в части указанных и связанных с ними полномочий Росфиннадзора), правовой статус представления до сих пор не имеет четкого определения в Бюджетном кодексе Российской Федерации и вызывает споры в части своей юридической природы, о чем свидетельствует противоречивая судебная практика по вопросу возможности оспаривания представлений Росфиннадзора (и других органов государственного (муниципального) финансового контроля) в судебном порядке (как до, так и после 04.08.2013).
Кроме того, в условиях отсутствия формального закрепления в действующем законодательстве РФ понятий «ненормативный правовой акт», «решение», «действие (бездействие)», учитывая множественность мнений и разностороннего толкования указанных терминов, при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц на суды ложится бремя довольно сложной квалификации достаточно разнообразного терминологического фонда, связанное с проблемой формы объекта оспаривания[1].
Дела об оспаривании представлений Росфиннадзора (а также других органов государственного (муниципального) финансового контроля) одни суды[2] относят к категории подведомственных арбитражным судам дел об оспаривании ненормативных правовых актов и рассматривают их по правилам производства по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений.
Другие суды[3] считают, что представление не может быть оспорено в арбитражном суде в порядке, определенном главой 24 АПК РФ, поскольку не является ненормативным правовым актом, и прекращают производство по делу в соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 150 АПК РФ.
Таким образом, возникает вопрос: является ли представление органа государственного (муниципального) финансового контроля, направляемое объекту контроля в соответствии с пунктом 2 статьи 270.2 БК РФ, ненормативным правовым актом (решением или действием), который может быть оспорен в судебном порядке?
В соответствии с частью 1 статьи 29 Арбитражно-процессуального кодекса РФ (далее – АПК РФ) арбитражные суды рассматривают дела об оспаривании затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц.
Тем самым АПК РФ четко разделяет ненормативные правовые акты, действия (бездействие) и решения. И такой подход законодателя некоторым авторам[4] представляется правильным, поскольку это свидетельствует о «стремлении законодателя сформулировать норму таким образом, чтобы избежать формальных отказов в защите нарушенного права».
В целях разграничения и правильного толкования правовой природы указанных понятий, соотнесения с ними представления органа государственного (муниципального) финансового контроля обратимся к теории права и судебной практике.
В теории права исследуется, как правило, природа правоприменительного акта, под которым понимается «правовой акт компетентного органа или должностного лица, изданный на основании юридических фактов и норм права, определяющий права, обязанности или меру юридической ответственности конкретных лиц»[5], «государственно-властный индивидуально-определенный акт, совершаемый компетентным субъектом по конкретному юридическому делу с целью определения наличия или отсутствия субъективных прав или юридических обязанностей...»[6], «предписание, которое выносится...в результате разрешения конкретного юридического дела»[7], «официальное решение...по существу конкретной юридической ситуации, содержащее государственно-властное веление, выраженное в определенной форме и направленное на завершение индивидуального регулирования общественных отношении»[8].
Понятие «ненормативного правового акта», по мнению некоторых авторов[9], шире понятия «правоприменительного акта», поскольку властные предписания государственного органа могут быть (в предусмотренных законом случаях) следствием не только применения нормы материального права к определенным фактам, но и реализации дискреционных полномочий органа.
Под ненормативным правовым актом предлагается понимать:
односторонний акт индивидуального характера, изданный соответствующим органом власти, содержащий властные предписания, обязательные для исполнения[10];
такой правовой акт, который не содержит признаков нормативного акта, носит индивидуально-разовый, индивидуально-определенный характер и принимается в основном по организационно-распорядительным вопросам (например, о назначении на должность, о присвоении звания и так далее)[11];
строго формализованный документ, который составляется по утвержденной форме, адресован конкретному лицу и содержит обязательные для этого лица правила поведения[12].
В практике арбитражных судов под ненормативным правовым актом государственного органа, который в силу статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации может быть оспорен и признан недействительным судом, понимается документ властно-распорядительного характера, вынесенный (принятый) уполномоченным органом, содержащий обязательные предписания, распоряжения, порождающий гражданские права и обязанности[13] либо нарушающий гражданские права и охраняемые законом интересы и влекущий неблагоприятные юридические последствия[14].
К признакам ненормативного правового акта арбитражные суды относят следующие. Ненормативный правовой акт:
1) содержит обязательные предписания (правила поведения), влекущие юридические последствия[15] (документы, которые не содержат обязательных для конкретных лиц предписаний, не указывают на возможность каких-либо последствий в случае его неисполнения и не нарушают прав и законных интересов заинтересованных лиц, не являются ненормативными правовыми актами и не могут быть обжалованы в арбитражном суде);
2) содержит лишь предписания индивидуального характера (если оспариваемый акт не устанавливает прав и обязанностей и не является обязательным для исполнения заявителем, он не является ненормативным актом и не может быть оспорен в арбитражном суде[16]);
3) обращен к строго определенным лицам или кругу лиц (конкретность адресата)[17];
4) рассчитан на разовое применение (в отличие от нормативного правового акта, рассчитанного на возможность неоднократного применения)[18];
5) воздействует на строго конкретные отношения и действует вплоть до момента их прекращения, не содержит правовых норм, не направлен на неоднократное применение[19];
6) принимается специально уполномоченным субъектом правоприменения (органом, должностным лицом)[20];
7) отражает юридически-властное волеизъявление (предписание, запрет или дозволение) уполномоченного субъекта, обязательное для исполнения адресатом (в постановлении ФАС Восточно-Сибирского округа[21] содержится заключение о том, что ненормативный правовой акт - односторонний акт индивидуального характера, изданный соответствующим органом власти, содержащий властные предписания, обязательные для исполнения. Властное предписание, содержащееся в ненормативном акте, - один из главных квалифицирующих признаков ненормативного правового акта. Документы, не содержащие обязательных для исполнения требований, не влекут правовых последствий (поскольку не затрагивают прав и законных интересов лиц);
8) гарантируется принудительной силой государства (в случае, если возможность применения государственного принуждения при неисполнении правового акта не предусмотрена, отсутствуют основания для признания его ненормативным. Так, в постановлении ФАС Северо-Кавказского округа[22] был сделан вывод о том, что поскольку оспариваемое предписание не носит властно-обязывающего характера, его исполнение не обеспечивается принудительно, то оно не является ненормативным правовым актом, что исключает данное дело из подведомственности арбитражному суду);
9) является правоприменительным актом (актом применения права)[23], средством реализации нормативных актов, направлен на установление, изменение или прекращение правоотношений (прав и обязанностей определенных лиц)[24] (не могут быть предметом самостоятельного оспаривания в общем порядке в арбитражном суде акты органов и должностных лиц, сами по себе не затрагивающие прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, - так называемые «процедурные», «промежуточные» акты, «акты во исполнение»[25]);
10) является официальным письменным документом, составленным в специальной форме;
11) в случаях, предусмотренных законом, может быть обжалован в административном порядке в вышестоящий орган и (или) оспорен в судебном порядке[26].
Вместе с тем, отсутствие в законодательстве и в доктрине дефиниции понятия «ненормативный правовой акт» порождает массу проблем как для суда, так и для заинтересованных лиц при оспаривании того или иного правового акта.
Так, в связи с неопределенностью понятий «ненормативный правовой акт», «решение» и «действие», ЗАО «АР Картон» обратилось в КС РФ с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод ч.1 ст.198 АПК РФ. При этом заявитель указал, что указанная неопределенность «препятствует обжалованию в арбитражном суде таких актов ненормативного характера, как постановления таможенных органов о назначении идентификационной экспертизы, и позволяет относить эти акты к внутренним актам таможенных органов, не подлежащим проверке в порядке арбитражного судопроизводства, а отсутствие в пункте 1 части 1 статьи 150 АПК Российской Федерации конкретного перечня случаев, когда дело не подлежит рассмотрению в арбитражных судах, допускает произвольное и необоснованное прекращение производства по делу о признании ненормативного правового акта недействительным, если суды по собственному усмотрению, а не в соответствии с законом придут к выводу о том, что обжалуемый акт не обладает признаками ненормативного правового акта»[27].
Однако, Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 19.04.2007 № 286-О-О указал, что граждане и организации вправе обратиться в арбитражный суд, а арбитражный суд обязан рассмотреть исковые требования о признании ненормативных правовых актов недействительными, решений, действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц - незаконными, если заявители полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение, действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления этой деятельности; при рассмотрении подобных дел арбитражные суды не вправе ограничиваться формальным установлением того, какой характер носит оспариваемый акт, а обязаны выяснить, затрагивает ли он права граждан (организаций, иных лиц), соответствует ли законам и иным актам отраслевого законодательства, и должны в каждом конкретном случае реально обеспечивать эффективное восстановление нарушенных прав.
Из этого следует, что оспариванию подлежит любой акт публичной власти, независимо от его наименования, если он закрепил собой решение, которое противоречит действующему законодательству, создаёт препятствия для реализации прав, свобод и законных интересов граждан и организаций, незаконно возлагает на них обязанности либо привлекает к юридической ответственности[28].
Вследствие этого вывода, а также в отсутствие в научных исследованиях и судебных решениях достаточно четкого разграничения понятий «ненормативный правовой акт», «решение», «действие (бездействие)», представляется обоснованной позиция некоторых авторов о том, что ненормативный правовой акт может выступать лишь как средство доказывания при установлении сущности принятого решения, поскольку он является «формой закрепления решения государственного органа, органа местного самоуправления, иного органа, должностного лица или государственного (муниципального) служащего», а содержащееся в таком акте решение или последовавшие за его вынесением действия (бездействие) являются объектами оспаривания в данном виде публичного производства[29]. «Понятие «ненормативный правовой акт» используется в АПК в значении юридического документа, внешнего словесно-документального оформления выражения воли, тогда как под решением понимается сама воля, а под действием органов - воля, не изъявленная в словесно-документальной, но выраженная в какой-либо иной форме, в том числе в бездействии, или в конклюдентном действии, или устно»[30].
В отличие от арбитражных судов, разъяснения по вопросам судебной практики (в части разграничения определения и разграничения указанных понятий) которым Пленумом ВАС РФ не давались, суды общей юрисдикции руководствуются при рассмотрении дел постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 10.02.2009 № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих», которое разграничивает решения, действия (бездействие). Ненормативные правовые акты в указанном постановлении не упоминаются, поскольку «формулировка, содержащаяся в гражданско-процессуальном законодательстве, соответствует тексту части 2 статьи 46 Конституции РФ»[31], согласно которой в суд могут быть обжалованы решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц.
В соответствии с пунктом 1 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10.02.2009 № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих»[32] к решениям относятся акты органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных, муниципальных служащих и приравненных к ним лиц, принятые единолично или коллегиально, содержащие властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан и организаций. При этом необходимо учитывать, что решения могут быть приняты как в письменной, так и в устной форме (например, объявление военнослужащему дисциплинарного взыскания). В свою очередь, письменное решение принимается как в установленной законодательством определенной форме (в частности, распоряжение высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), так и в произвольной (например, письменное сообщение об отказе должностного лица в удовлетворении обращения гражданина).
Согласно Постановлению Конституционного Суда РФ от 31.03.2015 № 6-П «По делу о проверке конституционности пункта 1 части 4 статьи 2 Федерального конституционного закона «О Верховном Суде Российской Федерации» и абзаца третьего подпункта 1 пункта 1 статьи 342 Налогового кодекса Российской Федерации в связи с жалобой открытого акционерного общества «Газпром нефть», «в названном постановлении речь идет о ненормативных актах, под которыми, по существу, имеются в виду акты индивидуальные»..В связи с чем, руководствуясь указанным Постановлением Конституционного Суда РФ от 31.03.2015 № 6-П, к решениям вышеуказанных органов (должностных лиц) суды общей юрисдикции относят ненормативные правовые акты, содержащие властное волеизъявление, порождающее правовые последствия[33].
К действиям органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных или муниципальных служащих по смыслу главы 25 ГПК РФ указанное постановление Пленума ВС РФ от 10.02.2009 № 2 относит властное волеизъявление названных органов и лиц, которое не облечено в форму решения, но повлекло нарушение прав и свобод граждан и организаций или создало препятствия к их осуществлению, в частности, выраженные в устной форме требования должностных лиц органов, осуществляющих государственный надзор и контроль.
Таким образом, к действиям, которые могут быть признаны незаконными в судебном порядке, относится все, что не может рассматриваться в качестве ненормативного правового акта или решения[34], а также действия, не оформленные распорядительными или иными документами[35].
С учетом вышеизложенного, проанализируем, обладает ли признаками ненормативного правового акта, решения или действия представление органа государственного (муниципального) финансового контроля.
В соответствии со статьей 270.2 БК РФ в случаях установления нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, органами государственного (муниципального) финансового контроля составляются представления и (или) предписания (пункт 1).
Под представлением в целях настоящего Кодекса понимается документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, который должен содержать обязательную для рассмотрения в установленные в нем сроки или, если срок не указан, в течение 30 дней со дня его получения информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требования о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений (пункт 2).
Под предписанием в целях настоящего Кодекса понимается документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, содержащий обязательные для исполнения в указанный в предписании срок требования об устранении нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и (или) требования о возмещении причиненного такими нарушениями ущерба Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию (пункт 3).
При этом, определения указанных понятий (представлений и предписаний, выдаваемых Счетной палатой РФ и контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, являющихся органами государственного (муниципального) финансового контроля), порядок и условия их направления объектам контроля, содержащиеся в федеральных законах от 05.04.2013 № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации», от 07.02.2011 № 6-ФЗ, «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», статье 270.2 БК РФ, а также между собой не соответствуют (перечислять их отличия не является целью настоящей статьи), исключений в статье 270.2 БК РФ для контрольно-счетных органов не содержится, положения о том, что указанные в названных законах представления (предписания) не являются представлениями (предписаниями), составляемыми в соответствии со статьей 270.2 БК РФ, либо о том, что соответствующие положения указанных федеральных законов (в отношении представлений и предписаний) не применяются при осуществлении внешнего государственного финансового контроля, также отсутствуют.
Кроме того, в указанных федеральных законах, в отличие от БК РФ (пункт 1 статьи 270.2 БК РФ), заложена диспозитивность (не обязательность) направления указанных документов объектам контроля (часть 1 статьи 26, часть 1 статьи 27 Федерального закона от 05.04.2013 № 41-ФЗ, часть 1 статьи 16 Федерального закона 07.02.2011 № 6-ФЗ).
Вместе с тем, основным критерием, позволяющим разграничивать представление органа как внешнего, так и внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля от родственного ему правового средства – предписания, является признак обязательности (безусловности) исполнения[36].
Несмотря на отсутствие в Бюджетном кодексе РФ четкого разграничения понятий «представление» и «предписание», условий и случаев их применения[37], системное толкование пунктов 2 и 3 статьи 270.2 БК РФ, статей 26, 27 Федерального закона от 05.04.2013 № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации», КоАП РФ позволяет прийти к выводу об отсутствии обязывающего характера представления органа государственного (муниципального) финансового контроля[38] (в части его исполнения), о различной правовой природе представления и предписания органа государственного (муниципального) финансового контроля[39].
В частности, в заключении Счетной палаты Российской Федерации[40] указывается, что представление, «в отличие от предписания, может содержать рекомендации и предоставлять подконтрольному органу или организации возможность самим принимать решения о том, какие действия следует осуществить по пресечению, устранению и предотвращению нарушений. Предписание же является документом, который указывает на конкретные правонарушения и содержит обязательные для исполнения требования осуществить конкретные действия по их устранению».
Согласно позиции некоторых арбитражных судов, представление, по аналогии с актом проверки, не носит властно-распорядительного характера, не свидетельствует о принятии мер принуждения в отношении объектов контроля, не может рассматриваться как нарушающим права и законные интересы заявителя и не создает препятствий для осуществления им предпринимательской и иной экономической деятельности, а, следовательно, не является ненормативным правовым актом, не порождает экономического спора и не подлежит оспариванию в суде[41].
Руководствуясь по аналогии выводами Конституционного Суда РФ в Определении от 24.02.2005 № 84-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Моторичевой Ирины Ивановны на нарушение ее конституционных прав положениями статьи 24 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации» (в отношении представления прокурора), можно сделать вывод о том, что представление органа государственного (муниципального) финансового контроля так же (как и представление прокурора) не имеет абсолютный характер и силой принудительного исполнения не обладает, поскольку преследует цель понудить указанные в статье 266.1 БК РФ объекты государственного (муниципального) финансового контроля устранить допущенные нарушения бюджетного законодательства и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, прежде всего в добровольном порядке.
Вместе с тем, учитывая, что представление содержит обязательную для рассмотрения информацию и (или) требования о принятии мер по устранению нарушений, а также устранению причин и условий таких нарушений, некоторые арбитражные суды считают, что представление является властным актом, содержащим в себе требования к определенному лицу совершить указанные в них действия, властные распоряжения, обязательные к исполнению последним[42]. При этом, «не имеет значения, какая обязанность возложена оспариваемым представлением: обязанность по исполнению представления или обязанность по рассмотрению представления»[43].
Возможность судебного обжалования представлений органов государственного (муниципального) финансового контроля БК РФ, Федеральным законом от 05.04.2013 № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» (в соответствии с частью 5 статьи 27 указанного закона в судебном порядке может быть обжаловано лишь предписание Счетной палаты РФ), не предусматривается.
Однако, в соответствии с пунктом 74 Правил осуществления Федеральной службой финансово-бюджетного надзора полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 28.11.2013 № 1092, отмена представлений и предписаний Службы (ее территориального органа) осуществляется в судебном порядке.
Данная норма (действует с 10.12.2013) свидетельствует о закрепленной нормативным правовым актом возможной оспоримости представлений Росфиннадзора, что является одним из признаков ненормативного правового акта (решения) органа, подлежащего обжалованию в порядке главы 24 АПК РФ.
Кроме того, форма представления Росфиннадзора, утвержденная приказом Росфиннадзора от 20.11.2014 № 437 «Об утверждении форм и требований к содержанию документов, составляемых должностными лицами Федеральной службы финансово-бюджетного надзора при реализации полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере», прямо предусматривает возможность его обжалования в установленном законом порядке в суд, Федеральную службу финансово-бюджетного надзора (в случае вынесения представления территориальным управлением).
В этой связи, не вполне понятной представляется позиция Росфиннадзора в судебных заседаниях (по делам об оспаривании выданных им представлений) о невозможности обжалования в судебном порядке представлений и неподведомственности таких споров арбитражному суду[44].
Решения арбитражных судов[45], содержащие выводы о возможности оспаривания, в частности, представлений Росфиннадзора о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, вынесенных на основании пункта 2 статьи 284 БК РФ (в редакции БК РФ до внесения в него Федеральным законом от 25.12.2012 № 252-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и статью 2 Федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» изменений, вступивших в силу 04.08.2013), основывались на указанной редакции БК РФ, пункте 20.1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях», а также правовой позиции Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлениях Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.09.2009 № 6720/09, от 25.10.2011 № 7407/11.
В некоторых случаях, указанные нормы БК РФ (утратившие силу на дату вынесенного Росфиннадзором представления) и постановления ВАС РФ необоснованно (без учета вышеуказанных изменений, внесенных в БК РФ, а также в КоАП РФ) применялись судами и в отношении представлений Росфиннадзора, вынесенных после 04.08.2013[46].
В соответствии с пунктом 2 статьи 284 БК РФ (в редакции до 04.08.2013) с учетом статьи 282 БК РФ (содержащей неисчерпывающий перечень мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства[47]) представления о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, в том числе о возмещении средств, выносимые руководителями Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и ее территориальных органов в порядке, установленном БК РФ и иными нормативными правовыми актами, при наличии оснований, установленных статьей 283 БК РФ, руководителям органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и получателей бюджетных средств, являлись одной из мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации[48].
Пунктом 126 Административного регламента исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации при использовании средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, утвержденного приказом Минфина РФ от 04.09.2007 № 75н (утратившим силу в связи с изданием приказа Минфина России от 20.03.2014 № 18н, вступившего в силу 28.05.2014), устанавливалось, что за невыполнение требований представления или предписания административная ответственность предусмотрена статьей 19.5 КоАП.
Кроме того, до 04.08.2013 (до вступления в силу изменений, внесенных в КоАП РФ Федеральным законом от 25.12.2012 № 252-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и статью 2 Федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации») в соответствии с пунктом 11 части 2 статьи 28.3 КоАП РФ должностные лица органов, осуществляющих функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, были наделены полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных частью 1 статьи 19.5 КоАП РФ.
Таким образом, представление Росфиннадзора, вынесенное в соответствии с пунктом 2 статьи 284 БК РФ (в редакции до 04.08.2013), имело все признаки ненормативного правового акта (решения) (юридически-властный, принудительный характер, обязательность для исполнения адресатом, последствия невыполнения в виде установленной законодательством РФ ответственности за его невыполнение), наличие которых свидельствовало о его оспоримости в порядке главы 24 АПКР РФ.
В соответствии с пунктом 20.1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» судам необходимо выделять в числе представлений, обязательных для рассмотрения лицами, которым они адресованы: 1) представления административных органов (должностных лиц), осуществляющих государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства; 2) представления об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения (статья 29.13 КоАП РФ).
Представления административных органов (должностных лиц), осуществляющих государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства (ответственность за невыполнение которых предусмотрена частью 1 статьи 19.5 КоАП РФ) могут быть оспорены в арбитражном суде в случаях и в порядке, определенных главой 24 АПК РФ.
Предусмотренные статьей 29.13 КоАП РФ представления об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения (ответственность за невыполнение которых установлена статьей 19.6 КоАП РФ), в случае, если они вынесены на основании обстоятельств, отраженных в постановлении по делу об административном правонарушении, могут быть обжалованы вместе с таким постановлением по правилам, определенным параграфом 2 главы 25 АПК РФ.
Отдельное обжалование представлений об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения, осуществляется в случаях и в порядке, определенных главой 24 АПК РФ.
В связи с этим, представление Россфиннадзора (вынесенное до 04.08.2013), принятое по результатам проведенной проверки в качестве меры принуждения, неисполнение которого влекло административную ответственность, предусмотренную частью 1 статьи 19.5 КоАП РФ, могло быть оспорено в арбитражном суде в соответствии с главой 24 АПК РФ[49].
С 04.08.2013 невыполнение представления органа государственного финансового контроля административную ответственность, предусмотренную частью 1 статьи 19.5 КоАП РФ, не влечет.
Федеральным законом от 25.12.2012 № 252-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и статью 2 Федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» в статью 19.5 КоАП РФ введена часть 20, которая предусматривает административную ответственность за невыполнение в установленный срок законного предписания органа государственного финансового контроля.
В соответствии со статьей 23.7.1 КоАП РФ органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, рассматривают дела (и, согласно части 1 статьи 28.3 КоАП РФ, составляют протоколы) об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 15.1, 15.14 - 15.15.16 в пределах своих бюджетных полномочий и частью 20 статьи 19.5 КоАП РФ.
Кроме того, согласно пункту 11 части 2 статьи 28.3 КоАП РФ (с учетом изменений, внесенных Федеральным законом от 25.12.2012 № 252-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и статью 2 Федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации») должностные лица органов исполнительной власти, осуществляющих функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере (при осуществлении внутреннего государственного финансового контроля), вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных частями 4 и 5 статьи 7.32, статьей 15.11, частью 1 статьи 19.4, статьями 19.6 и 19.7 КоАП РФ. Часть 1 статьи 19.5 КоАП РФ исключена из установленного пунктом 11 части 2 статьи 28.3 КоАП РФ перечня административных правонарушений, в отношении которых ранее (до 04.08.2013) должностные лица органов исполнительной власти, осуществляющих функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, была наделены полномочиями по составлению протоколов.Частью 5 статьи 28.3 КоАП РФ установлено право инспекторов Счетной палаты Российской Федерации, уполномоченных должностных лиц контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации (при осуществлении внешнего государственного финансового контроля) на составление протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 5.21, 15.1, 15.11, 15.14 - 15.15.16, частью 20 статьи 19.5, статьей 19.6 КоАП РФ.
Таким образом, полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных частью 1 статьи 19.5 КоАП РФ, как должностные лица органов исполнительной власти, осуществляющих функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, так и инспекторы Счетной палаты Российской Федерации, уполномоченные должностные лица контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации, не наделены.
Представляется, что исключение из полномочий должностных лиц органов исполнительной власти, осуществляющих функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере (Росфиннадзора) полномочий по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных частью 1 статьи 19.5 КоАП РФ, обусловлено, прежде всего, определенной федеральным законодателем и инициатором Федерального закона от 25.12.2012 № 252-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и статью 2 Федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (Минфином России) правовой природой (предназначением) представления органа государственного (муниципального) финансового контроля, его отличием от предписания, за невыполнение которого административная ответственность установлена частью 20 статьи 19.5 КоАП РФ.
Нижеприведенные заключения соответствующих федеральных органов власти (в связи с предложениями, в том числе законодательными инициативами по внесению изменений в КоАП РФ в части установления административной ответственности за невыполнение представлений органов государственного (муниципального) финансового контроля) являются тому подтверждением.
Так, «назначение административной ответственности за неисполнение обязанности рассмотреть и уведомить в письменной форме орган государственного финансового контроля о принятых по результатам рассмотрения представления решениях и мерах» Минфин России[50], считает «мерой, не соответствующей тяжести нарушения»[51].
По мнению Счетной палаты РФ[52], «установление законодателем ответственности только за неисполнение или ненадлежащее исполнение предписания оправданно и соответствует его правовой природе»[53].
В соответствии с заключением Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления на проект федерального закона № 697663-6 «О внесении изменений в статью 16 Федерального закона «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях», так же не поддержавшего внесение изменений в КоАП РФ в части установления административной ответственности за невыполнение представлений органов государственного (муниципального) финансового контроля, «без конкретизации данных вопросов[54] в федеральном законодательстве внесение предлагаемых законопроектом изменений в части установления административной ответственности за невыполнение в установленный срок не только законного предписания, но и законного представления органа государственного финансового контроля, представляется неправомерным. Применение указанных норм Бюджетного кодекса Российской Федерации[55]может создать ситуацию, когда в отношении одного лица за одно и то же административное правонарушение может быть фактически возложена дважды административная ответственность, что противоречит части 5 статьи 4.1 КоАП РФ».
Вместе с тем, несмотря на отсутствие полномочий по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных частью 1 статьи 19.5 КоАП РФ, при этом, не учитывается, что должностные лица органов исполнительной власти, осуществляющих функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, имеют право на составление протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных частью 1 статьи 19.4 КоАП РФ, за неповиновение законному требованию должностного лица органа, осуществляющего государственный надзор (контроль), муниципальный контроль.
Аналогичными полномочиями также наделены должностные лица органов местного самоуправления, перечень которых устанавливается законами субъектов Российской Федерации (часть 7 статьи 28.3 КоАП РФ), и, в соответствии с законопроектом № 795290-6 «О внесении изменений в статью 36 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации» и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» предполагается наделить инспекторов Счетной палаты Российской Федерации, уполномоченных должностных лиц контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Поскольку представление, согласно пункту 2 статьи 270.2 БК РФ, содержит требования о принятии мер, невыполнение объектом контроля законных требований, содержащихся в представлении, является основанием для привлечения виновного должностного лица к административной ответственности. В этой связи представляется ошибочным утверждение о том, что административная ответственность за неисполнение представлений органов государственного финансового контроля КоАП РФ не установлена, и у Росфиннадзора не имеется оснований для возбуждения дела об административном правонарушении по факту неисполнения объектом контроля и его должностным лицом вынесенного представления[56]. Более того, несоблюдение требований норм законодательства, влекущее противоправное фактическое освобождение виновных от установленной законом ответственности (необоснованное непринятие предусмотренных процессуальным законодательством мер административного преследования к совершившим административные правонарушения лицам) является основанием для принятия мер прокурорского реагирования[57].
Таким образом, ситуация, когда одно лицо за одно и то же бездействие (путем невыполнения требований представления, а затем и предписания) может быть дважды привлечено к административной ответственности, возникает уже сейчас, без внесения соответствующих изменений в КоАП РФ (в части установления ответственности за невыполнение представлений).
С учетом изложенного, можно сделать вывод о том, что представление органа государственного финансового контроля (в частности, Росфиннадзора), несмотря на свою «правовую природу», выразить которую законодателем не удалось достаточно ясно и определенно, содержит юридически-властные волеизъявления (обязательность рассмотрения, требования), неисполнение (неповиновение) которых (которым) влечет установленную КоАП РФ ответственность (гарантируется принудительной силой государства), и подлежит оспариванию в судебном порядке, что прямо закреплено в Постановлении Правительства РФ от РФ от 28.11.2013 № 1092.
Однако, при этом, в связи с отсутствием отдельных из вышеперечисленных признаков у представлений Счетной палаты РФ, контрольно-счетных органов субъектов РФ и муниципальных образований (с учетом собственного правового регулирования содержания и условий направления представлений, отсутствия полномочий по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных частью 1 статьи 19.4 КоАП РФ), а также норм, закрепляющих возможность оспаривания представлений в судебном порядке, в нормативных правовых актах субъектов РФ, муниципальных образований, указанные органы имеют все шансы в случаях оспаривания представлений доказать в суде их необязательный для исполнения характер и неподведомственность спора арбитражному суду.
В целях уточнения отличия представления от предписания органа государственного (муниципального) финансового контроля и исключения неопределенности в их правовом регулировании, проектом федерального закона № 811646-6 «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и статью 1 Федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации» (о зачислении торгового сбора, совершенствовании администрирования доходов и источников финансирования дефицитов бюджетов, государственного (муниципального) контроля) предлагается пункт 2 статьи 270.2 БК РФ изложить в следующей редакции: «2. Под представлением в целях настоящего Кодекса понимается документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, который должен содержать информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требования о принятии мер по устранению причин и условий таких нарушений, обязательные для рассмотрения в установленные в указанном документе сроки или в течение 30 дней со дня его получения, если срок не указан.».
Таким образом, предлагается из представления исключить требования о принятии мер по устранению нарушений и установить, что требования о принятии мер по устранению причин и условий нарушений так же, как и информация о нарушениях, являются обязательными для рассмотрения.
Аналогичные предложения изложены в части 1 статьи 305 Бюджетного кодекса РФ (проект федерального закона ID 00/04-25700/05-15/21-14-4[58]).
Вместе с тем, представляется, что предлагаемые изменения не решают проблему неоднозначного правового статуса и понимания сути указанного документа и его предназначения правоприменителями (органами государственного (муниципального) финансового контроля и судами).
Более того, если и в представлении, и в предписании содержатся требования (о принятии мер по устранению причин и условий нарушений – в представлении; об устранении нарушений – в предписании), невыполнение которых (независимо, в каком документе они содержатся) влечет административную ответственность (о чем выше указывалось), разделять указанные требования и направлять объекту контроля два документа (представление и предписание) вряд ли является целесообразным.
Все вышесказанное позволяет сформулировать следующие предложения по совершенствованию норм Бюджетного кодекса РФ в отношении представлений и предписаний органов государственного (муниципального) финансового контроля в целях исключения неопределенности в правовом регулировании указанных вопросов:
1 подход. Предлагается установить на законодательном уровне (в БК РФ) рекомендательный, превентивный (профилактический), предупредительный характер представления, исключив из его определения обязательность (безусловность) его рассмотрения, а также юридически-властное волеизъявление в форме требований. По аналогии с нормами, содержащимися в части 1 статьи 26, части 1 статьи 27 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации», предлагается обязательное для исполнения предписание направлять только в случае невыполнения (нерассмотрения) объектом контроля представления.
При этом, в представление предлагается включать информацию обо всех нарушениях (не только нарушениях бюджетного законодательства, но и, например, трудового, гражданского и т.д., которые повлекли или могут повлечь нарушения бюджетного законодательства, причинение ущерба, т.е. являются причинами или условиями, способствующими совершению бюджетных нарушений, и т.п.), выявленных по результатам проверки (ревизии) при осуществлении государственного (муниципального) финансового контроля, а также предложения и рекомендации по принятию мер по устранению таких нарушений, возмещению причиненного ущерба, а также причин и условий, способствовавших их совершению (за исключением административных правонарушений), в предписание – требования об устранении нарушений бюджетного законодательства и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и (или) о возмещении причиненного ущерба публично-правовому образованию, а также устранении причин и условий таких нарушений (за исключением административных).
Учитывая, что не все нарушения бюджетного законодательства и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, влекут административную ответственность, в предписание предлагается включать также требование об устранении причин и условий выявленных нарушений (за исключением административных правонарушений) в целях установления обязательности его исполнения по аналогии с представлением об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения, вносимым в соответствии со статьей 29.13 КоАП РФ, непринятие мер по которому влечет административную ответственность в соответствии со статьей 19.6 КоАП РФ.
Кроме того, предлагается уточнить, что представление (предписание) направляется в случае выявления нарушений по результатам проверки (ревизии). В отсутствие такого указания, четко не определено, в каких случаях направляется представление (предписание), может ли оно быть направлено в случаях выявления нарушений по результатам анализа осуществления внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита, проведения обследования, в ходе рассмотрения обращения гражданина или иной информации, поступившей в орган государственного (муниципального) финансового контроля (в случаях, когда проверка не проводится ввиду отсутствия оснований для ее проведения в соответствии с нормативным правовым актом).
Пункты 1, 2 статьи 2702 (части 1, 2 статьи 305[59]) БК РФ предлагается изложить в следующей редакции:
«1. Под представлением органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля в целях настоящего Кодекса понимается документ, содержащий информацию о выявленных по результатам проверки (ревизии) нарушениях, а также предложения и рекомендации объекту контроля о принятии мер в добровольном порядке по их устранению и (или) возмещению причиненного ущерба публично-правовому образованию, устранению причин и условий, способствовавших совершению таких нарушений, за исключением административных правонарушений, в установленные в указанном документе сроки или в течение 30 календарных дней со дня его получения, если срок не указан.
2. Под предписанием органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля в целях настоящего Кодекса понимается документ, содержащий обязательные для исполнения в указанный в предписании срок требования об устранении нарушений бюджетного законодательства и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и (или) о возмещении причиненного ущерба публично-правовому образованию, а также устранению причин и условий, способствовавших совершению таких нарушений, за исключением административных правонарушений, который направляется объекту контроля в случае невыполнения (нерассмотрения) представления органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля.».
С одной стороны, такой подход позволит на основе результатов рассмотрения представления объектом контроля более четко определить для включения в предписание содержание и реальные сроки выполнения объектом контроля конкретных требований об устранении нарушений бюджетного законодательства и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, причин и условий таких нарушений, за невыполнение которых должностные лица объекта контроля должны быть привлечены к административной ответственности.
При этом, требование о принятии мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению нарушений, включается в представление (предписание) только в случае, если нарушение не образует состав административного правонарушения. В противном случае, при рассмотрении дела о таком правонарушении должностное лицо, рассматривающее дело об административном правонарушении, при установлении причин административного правонарушения и условий, способствовавших его совершению, вносит в соответствующие организации и соответствующим должностным лицам представление о принятии мер по устранению указанных причин и условий в соответствии со статьей 29.13 КоАП РФ. В связи с чем, нецелесообразно подобные требования также включать и в представление (предписание).
С другой стороны, представление будет предупреждать применение к объекту контроля мер принудительного характера (посредством направления предписания), выступать в качестве средства юридического содействия правомерной реализации прав и законных интересов объекта контроля, и исключать возможность привлечения должностных лиц объекта контроля к административной ответственности дважды (за невыполнение представления и предписания).
Соответствующие изменения также должны быть внесены в Правила осуществления Федеральной службой финансово-бюджетного надзора полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 28.11.2013 № 1092, приказ Росфиннадзора от 20.11.2014 № 437 «Об утверждении форм и требований к содержанию документов, составляемых должностными лицами Федеральной службы финансово-бюджетного надзора при реализации полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере», Административный регламент исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по контролю в финансово-бюджетной сфере, утвержденный приказом Минфина России от 20.03.2014 № 18н, соответствующие нормативные правовые акты субъектов РФ и муниципальных образований (при необходимости).
2 подход. Предлагается установить в БК РФ, что по результатам проверок (ревизий) объекту контроля направляется только предписание, которое должно содержать информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и обязательные для исполнения в указанный в предписании срок требования их устранении и (или) о возмещении причиненного ущерба публично-правовому образованию, а также устранении причин и условий таких нарушений (за исключением административных).
Данный подход применяется в Федеральном законе от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» и других нормативных правовых актах (например, в Федеральном законе от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»[60]), в соответствии с которыми органы государственного контроля (надзора) при выявлении в результате проведения проверки нарушений законодательства в установленной сфере, выдают предписания об устранении нарушений. За невыполнение таких предписаний должностные лица объектов контроля привлекаются к административной ответственности по части 1 статьи 19.5 КоАП РФ, либо по соответствующей части статьи 19.5 КоАП РФ, содержащей специальный состав административного правонарушения (который полностью воспроизводит состав части 1, но с указанием контрольно-надзорного органа).
Так, частью 20 статьи 19.5 КоАП РФ установлена административная ответственность за невыполнение законного предписания органа государственного финансового контроля. Законопроектом № 795290-6 «О внесении изменений в статью 36 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации» и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» предполагается установить административную ответственность за невыполнение законного предписания органа муниципального финансового контроля.
Таким образом, пункт 1 статьи 2702 (часть 1 статьи 305 новой редакции) БК РФ предлагается изложить в следующей редакции:
«1. Под предписанием органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля в целях настоящего Кодекса понимается документ, содержащий информацию о выявленных по результатам проверки (ревизии) нарушениях бюджетного законодательства и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, обязательные для исполнения в указанный в предписании срок требования об их устранении и (или) о возмещении причиненного ущерба публично-правовому образованию, а также устранении причин и условий, способствовавших совершению таких нарушений, за исключением административных правонарушений.».
При этом, пункт 2 статьи 2702 (часть 2 статьи 305 новой редакции) БК РФ необходимо исключить и внести соответствующие изменения в статью 269.2 (статью 304 в новой редакции) БК РФ и другие нормативные правовые акты.
Следует отметить, что в обоих подходах к определению понятий «представление» и «предписание» дискуссионными остаются следующие утверждения:
1. Представление (предписание) направляется в случаях выявления нарушений по результатам проверки (ревизии).
Полагаем возможным и целесообразным не устанавливать указанное ограничение, предоставив возможность органам государственного (муниципального) финансового контроля направлять представления (предписания) в случаях выявления нарушений любым способом, не обязательно в результате контрольной деятельности при осуществлении государственного (муниципального) финансового контроля путем проведения проверок (ревизий) (но и в ходе анализа осуществления полномочий по внутреннему финансовому контролю и аудиту, осуществления иных полномочий, в том числе по контролю в сфере закупок, за деятельностью государственных, муниципальных учреждений, которыми могут быть наделены органы государственного (муниципального) финансового контроля, и т.д.).
2. Представление (предписание) содержит требование об устранении причин и условий, способствовавших совершению нарушений.
Полагаем возможным и целесообразным исключение указанного требования из определения понятий «представление» и «предписание».
Как уже выше указывалось, направление представления о принятии мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению нарушения, осуществляется в рамках производства по делу об административном правонарушении в соответствии со статьей 29.13 КоАП РФ. Таким образом, полномочия должностных лиц органов государственного (муниципального) финансового контроля по выдаче представлений (предписаний) по статье 270.2 (статье 305 новой редакции) БК РФ не должны дублировать функцию по внесению представлений о принятии мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений, по статье 29.13 КоАП РФ.
Более того, преимуществом представления, направляемого в соответствии со статьей 29.13 КоАП РФ, по сравнению с представлением (предписанием) органа государственного (муниципального) финансового контроля (в части требования об устранении причин и условий нарушений) является то, что представление по статье 29.13 КоАП РФ может быть направлено любым организациям и должностным лицам[61] (хотя существует и противоположная точка зрения[62]), действия (бездействие) которых способствовали совершению правонарушения, представление органа государственного (муниципального) финансового контроля – только объекту контроля.
Проблема состоит лишь в том, что не любое нарушение норм бюджетного законодательства и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, влечет юридическую (в частности, административную) ответственность.
Отдельного рассмотрения и разрешения также требуют вопросы направления объектам контроля, являющимся получателями бюджетных средств, а также бюджетными и автономными учреждениями, предписания, содержащего требование о возмещении причиненного публично-правовому образованию ущерба, и обращения с иском в суд в случае его неисполнения[63]. Норм, предусматривающих возможность предъявления гражданских исков о возмещении причиненного публично-правовому образованию ущерба непосредственно к должностным лицам объекта контроля, БК РФ не содержит. Не урегулированным остается вопрос о необходимости направления такого предписания органам местного самоуправления в случае направления в финансовый орган уведомления о применении бюджетных мер принуждения (в частности, сокращения предоставления межбюджетных трансфертов), учитывая императивность нормы пункта 5 статьи 306.2 (части 6 статьи 307 новой редакции) БК РФ.
Наряду с этим, представляется особенно актуальным совершенствование норм УПК РФ и КоАП РФ, которые не предусматривают участия публично-правовых образований (и, соответственно, от их имени органов государственной власти и местного самоуправления) в качестве потерпевших с правами на гражданский иск, и определяют прокурора в качестве единственного лица, уполномоченного на предъявление гражданского иска в интересах государства (часть 3 статьи 44 УПК РФ).
В целях реализации установленных БК РФ и КоАП РФ полномочий органов, осуществляющих функции по государственному финансовому контролю, обеспечения возмещения ущерба, причиненного бюджетам бюджетной системы РФ в полном объеме, необходимо наделение органов государственного (муниципального) финансового контроля полномочиями по предъявлению гражданских исков в интересах публично-правовых образований по уголовным делам и делам об административных правонарушениях, связанным с причинением ущерба публично-правовым образованиям.
Минфину России, а также другим федеральным органам власти, наделенным полномочиями по осуществлению государственного финансового контроля, следовало бы занимать более активную позицию в данном вопросе[64].
При этом, в целях предупреждения совершения нарушений бюджетного законодательства и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, как самим правонарушителем, так и другими лицами, достижения целей назначения административного наказания, к административной ответственности следует привлекать непосредственно должностных лиц, в результате исполнения которыми служебных функций было допущено нарушение, исключив случаи привлечения к административной ответственности органов государственной власти и местного самоуправления, государственных (муниципальных) учреждений независимо от их типа, и обеспечивать возмещение ущерба причиненного такими нарушениями (не только административными правонарушениями) публично-правовому образованию исключительно должностными лицами таких объектов контроля. Реализация органами государственного (муниципального) финансового контроля последнего предложения, по нашему мнению, станет возможной только в случае внесения соответствующих изменений в БК РФ, КоАП РФ и УПК РФ[65].
В заключение отметим, что отсутствие четкого законодательного регулирования представления и предписания органа государственного (муниципального) финансового контроля, а также единых подходов как в юридической науке, так и в законодательстве, к определению и реализации таких правовых средств, как представление и предписание, используемых в правовой деятельности контрольных (надзорных) органов власти в целом, создает на практике трудности в правоприменительной деятельности органов государственного (муниципального) финансового контроля и приводит к противоречивой судебной практике. В связи с чем, указанные в настоящей статье вопросы требуют скорейшего законодательного разрешения.
Примечания
[1] Дивин И.М. Определение объекта оспаривания в делах, рассматриваемых арбитражными судами в порядке главы 24 АПК РФ // Арбитражный и гражданский процесс. 2015. № 4. С. 15 - 21.
[2] Определение ВАС РФ от 10.07.2009 № ВАС-6720/09 по делу № А38-1662/2008-12-63
Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 23.01.2012 по делу № А38-2579/2010
Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 06.10.2010 по делу № А33-3184/2010
Постановление ФАС Северо-Западного округа от 15.12.2010 по делу № А42-3533/2009
Постановление ФАС Северо-Западного округа от 14.03.2006 по делу № А26-3930/2005-24
Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 13.02.2013 по делу № А45-25340/2012
Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 09.02.2011 N 07АП-11721/10 по делу № А03-12066/2010
Постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 29.12.2010 по делу № А55-16471/2010
Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 01.06.2015 № 15АП-7116/2015 по делу № А32-40088/2014
Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.05.2015 № 15АП-6983/2015 по делу № А32-44648/2014
Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22.05.2015 № 15АП-7951/2015 по делу № А32-44819/2014
Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 19.05.2015 № 15АП-6431/2015 по делу № А32-2812/2015
Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 18.05.2015 № 15АП-6149/2015 по делу № А32-41167/2014
[3] Постановление ФАС Поволжского округа от 17.04.2009 по делу № А72-6676/2008
Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 27.12.2006 по делу № А31-744/2006-7
Постановление ФАС Северо-Западного округа от 18.12.2008 по делу № А05-7437/2008
Постановление ФАС Уральского округа от 12.10.2009 № Ф09-7831/09-С1 по делу № А60-19430/2009-С9
Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 27.07.2009 по делу № А82-5171/2009
Постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 23.10.2009 № 05АП-5207/2009 по делу №А51-10230/2009
Постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 24.07.2012 № 06АП-3191/2012 по делу № А04-2798/2012
Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 26.02.2014 по делу № А03-21695/2013
Постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 25.07.2007 по делу № А46-2416/2007 (постановлением ФАС Западно-Сибирского округа от 04.10.2007 № Ф04-6869/2007(38840-А46-6) данное постановление оставлено без изменения)
Постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 25.07.2007 по делу № А46-2416/2007 (постановлением ФАС Западно-Сибирского округа от 04.10.2007 № Ф04-6869/2007(38840-А46-6) данное постановление оставлено без изменения)
Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 10.12.2008 № 09АП-15416/2008-АК по делу № А40-38783/08-92-365 (постановлением ФАС Московского округа от 17.03.2009 № КА-А40/1677-09 данное постановление оставлено без изменения)
Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.05.2015 № 16АП-895/2015 по делу № А77-1877/2014
[4] Дивин И.М. Определение объекта оспаривания в делах, рассматриваемых арбитражными судами в порядке главы 24 АПК РФ // Арбитражный и гражданский процесс. 2015. № 4. С. 15 – 21; Иски и судебные решения: Сборник статей / Р.С. Бевзенко, Е.А. Беляневич, И.А. Войтко и др.; под ред. М.А. Рожковой. М.: Статут, 2009. 363 с.
[5] Теория государства и права. Учебник для юридических вузов и факультетов. / Под ред. В.М. Корельского и В.Д. Перевалова. М., 1997. С.386.
[6] Общая теория права и государства: Учебник / Под ред. В.В. Лазарева. М., 1996. С.213.
[7] Хропанюк В.Н. Теория государства и права; Учебное пособие для высших учебных заведений. M.,1993. С.197.
[8] Черкасов А.Д. О природе правоприменительных актов. // Вопросы теории государства и права. Вып.9. Саратов, 1991. С.167-168.
[9] Конторова Д.Г. Процессуальные особенности рассмотрения дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) судебных приставов-исполнителей в арбитражном процессе [Электронный ресурс]: дис. … канд. Наук: 12.00.15. – Москва: РГБ, 2007. – (Из фондов Российской государственной библиотеки).
[10] Секарева Г.Е. Обжалование ненормативных правовых актов - срок подачи заявления // Правовые вопросы строительства. 2007. № 2.
[11] Потапенко С. Разграничение нормативных и ненормативных актов при рассмотрении дел, возникающих из публичных правоотношений // Российская юстиция. 2003. № 6.
[12] Абсалямов А.В. Административное судопроизводство в арбитражном суде: теоретико-методологические аспекты. М., 2009. С. 158 – 159; Арбитражный процесс: Учебник / Отв. ред. В.В. Ярков. М., 2005.
[13] Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 27.10.2014 по делу № А63-12601/2013
Решение Арбитражного суда Свердловской области от 20.01.2014 по делу № А60-39097/2013
[14] Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 29.06.2011 по делу № А12-3556/2011
[15] Постановление ФАС Московского округа от 15.12.2003. по делу № КА-А40/9965-03
Постановление ФАС Московского округа от 15.05.2002 по делу № КА-А40/3069-02
Определение ВАС РФ от 22.01.2008 № 17983/07
[16] Постановление ФАС Московского округа от 15.12.2003 по делу № КА-А40/9965-03.
[17] Пункт 48 постановления Пленума ВАС РФ от 28.02.2001 № 5 «О некоторых вопросах применения части первой Налогового кодекса Российской Федерации»
Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 07.05.2003 по делу № А33-15969/02-С1-Ф02-1330/03-С2
[18] Постановление ФАС Северо-Западного округа от 21.01.2008 по делу № А21-3746/2007
[19] Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 28.09.2006 № А33-6203/06-Ф02-5026/06-С1.
[20] Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 16.05.2001 по делу № Ф04/1430-393/А27-2001
Постановление ФАС Московского округа от 23.07.2002 по делу № КА-А41/4607-02
[21] Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 28.09.2006 № А33-6203/06-Ф02-5026/06-С1
[22] Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 22.03.2007 № Ф08-1373/07.
[23] Решение ВС РФ от 04.02.1999 № ГКПИ98-801
[24] Иски и судебные решения: Сборник статей / Р.С. Бевзенко, Е.А. Беляневич, И.А. Войтко и др.; под ред. М.А. Рожковой. М.: Статут, 2009. 363 с.
[25] Комментарий к Арбитражному процессуальному кодексу Российской Федерации (постатейный) / Т.К. Андреева, С.К. Загайнова, А.В. Закарлюка и др.; под ред. П.В. Крашенинникова. М.: Статут, 2007. 1135 с.
[26] См:. там же.
[27] Определение Конституционного Суда РФ от 19.04.2007 № 286-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы закрытого акционерного общества «АР Картон» на нарушение конституционных прав и свобод отдельными положениями статей 29, 150 и 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и статьи 45 Таможенного кодекса Российской Федерации».
[28] Гатин А.А. Производство по делам об оспаривании ненормативных правовых актов, решений, действий (безедйствия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих в гражданском и арбитражном процессе. Автореферат дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2011.
[29] См.: там же.
[30] Сирота Е.Г. Акты поднормативного регулирования корпоративных отношений в хозяйственных обществах: Дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2004. С. 146.
[31] Гражданский кодекс Российской Федерации. Постатейный комментарий к главам 1, 2, 3 / Б.М. Гонгало, А.В. Коновалов, П.В. Крашенинников и др.; под ред. П.В. Крашенинникова. М.: Статут, 2013. 336 с.
[32] Положения постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10.02.2009 № 2 должны применяться арбитражными судами с учетом части 7 статьи 2 Федерального конституционного закона от 05.02.2014 № 3-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации» (в соответствии с которой Верховный Суд РФ в целях обеспечения единообразного применения законодательства Российской Федерации дает судам разъяснения по вопросам судебной практики на основе ее изучения и обобщения), части 1 статьи 3 Федерального конституционного закона от 04.06.2014 № 8-ФКЗ "О внесении изменений в Федеральный конституционный закон «Об арбитражных судах в Российской Федерации» и статью 2 Федерального конституционного закона «О Верховном Суде Российской Федерации», в связи отсутствием соответствующих разъяснений, данных Пленумом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации по указанным вопросам
[33] Определение Верховного Суда РФ от 13.08.2014 № 23-КГ14-4
Апелляционное определение Суда Ямало-Ненецкого автономного округа от 26.03.2015 по делу № 33-786/2015
Апелляционное определение Верховного суда Республики Алтай от 25.02.2015 по делу № 33-166
Апелляционное определение Оренбургского областного суда от 04.12.2014 № 33-6866/2014
[34] Ефимова В.В. Арбитражное процессуальное право: Учебное пособие. М.: Дашков и К, 2009. 432 с.
[35] Постановление Пленума Верховного Суда РФ, ВАС РФ № 12/12 от 18.08.1992 «О некоторых вопросах подведомственности дел судам и арбитражным судам»
[36] Панченко В.Ю., Макарчук И.Ю. Представление как правовое средство // Законодательство и экономика. 2014. № 6. С. 36 - 47.
[37] Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления на проект федерального закона № 697663-6 «О внесении изменений в статью 16 Федерального закона «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» (в части уточнения механизма привлечения к ответственности за невыполнение законных требований (запросов), а также предписаний органа (должностного лица) государственного финансового контроля, муниципального финансового контроля)
[38] Панченко В.Ю., Макарчук И.Ю. См.: там же.
[39] Заключение Счетной палаты Российской Федерации от 30.03.2015 № ЗСП-69/16-01 на проект федерального закона № 697663-6 «О внесении изменений в статью 16 Федерального закона «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях»
[40] См.: там же.
[41] Постановление ФАС ПО от 17.04.2009 по делу № А72-6676/2008,
Постановление ФАС ЗСО от 04.05.2010 по делу № А45-16273/2009
Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 19.06.2003 по делу № А29-8429/02А
Постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 04.07.2014 по делу № А35-7349/2013 и др.
[42] Постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 14.10.2014 № 05АП-12545/2014 по делу № А51-15586/2014
[43] Постановление ФАС Северо-Западного округа от 14.03.2006 по делу № А26-3930/2005-24
[44] Постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 01.12.2014 по делу № А49-6654/2014, постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.10.2014 по делу № А26-7732/2013 и др.
[45] Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 21.02.2012 по делу № А69-612/2011
Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 12.02.2015 № Ф09-10022/14 по делу № А34-1947/2013 и др.
[46] Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 27.04.2015 № 13АП-6232/2015 по делу № А26-5416/2014 и др.
[47] Постановление ФАС Северо-Западного округа от 03.03.2014 № Ф07-10693/2013 по делу № А05-4823/2013 (определением ВАС РФ от 14.05.2014 № ВАС-5167/14 отказано в передаче дела № А05-4823/2013 в Президиум ВАС РФ для пересмотра в порядке надзора данного постановления).
[48] Постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 11.02.2014 по делу № А55-21566/2013
[49] Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 25.10.2011 № 7407/11
Постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 11.02.2014 по делу № А55-21566/2013 и др.
[50] Минфин России, согласно Постановлению Правительства РФ от 30.06.2004 № 329 «О Министерстве финансов Российской Федерации», осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере бюджетной деятельности
[51] Письмо Минфина России от 25.05.2015 № 02-10-07/29802
[52] Счетная палата РФ, согласно части 1 статьи 2 Федерального закона от 05.04.2013 № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации», является постоянно действующим высшим органом внешнего государственного аудита (контроля)
[53] Заключение Счетной палаты Российской Федерации от 30.03.2015 № ЗСП-69/16-01 на проект федерального закона № 697663-6 «О внесении изменений в статью 16 Федерального закона «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях»
[54] В части четкого определения в БК РФ, какой документ (представление или предписание) в конкретном случае следует направлять лицам при выявлении нарушений ими требований бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения
[55] пунктов 1, 2, 3 статьи 270.2 БК РФ
[56] Консультация эксперта, Росфиннадзор, 2014// Подготовлен для системы КонсультантПлюс; Гусев А. Об ответственности за неисполнение представления и предписания // Ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности государственных (муниципальных) учреждений. 2015. № 5. С. 10 - 14.
[57] Письмо Генпрокуратуры РФ от 27.02.2004 № 36-12-2004 «О Методических рекомендациях по организации работы прокуратуры по надзору за исполнением законодательства об административных правонарушениях»
[58] http://regulation.gov.ru/projects#npa=22153
[59] В проекте новой редакции Бюджетного кодекса РФ
[60] Предписания об устранении нарушений законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок контрольного органа в сфере закупок (пункт 2 части 22 статьи 99), должностных лиц органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля (пункт 3 части 27 статьи 99)
[61] Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 24.12.2014 по делу № А43-16371/2014 (постановлением Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 03.04.2015 № Ф01-702/2015 по делу № А43-16371/2014 данное постановление оставлено без изменения); постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 19.03.2013 по делу № А49-8488/2012; постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 18.08.2014 по делу № А72-1324/2014; постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 18.03.2013 по делу № А13-11018/2012 (постановлением ФАС Северо-Западного округа от 10.07.2013 № А13-11018/2012 данное постановление оставлено без изменения)
[62] Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 02.12.2010 по делу № А56-45284/2010 (постановлением ФАС Северо-Западного округа от 01.03.2011 по делу № А56-45284/2010 данное постановление оставлено без изменения); постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 04.02.2015 № 15АП-23794/2014 по делу № А32-32012/2013
[63] С учетом писем Минфина России от 14.07.2014 № 02-10-09/34216, от 29.12.2014 № 02-01-10/68389
[64] Письмо Минфина РФ от 09.08.2006 № 08-04-14/4048, письмо Казначейства России от 27.07.2006 № 42-7.1-15/9.2-311
[65] В этой связи, реализация органами государственного (муниципального) финансового контроля предложений Минфина России о возмещении лицом, допустившим нарушение, ущерба, причиненного казенным учреждением, изложенных в письме от 29.12.2014 № 02-01-10/68389, является невозможной.
